第二届“公共住房的未来”国际研讨会

中国房地产研究会副会长顾云昌

各位嘉宾，上午好！我的题目是对中国公共住房发展几个问题的探讨。

　　刚才上来的刘局长做了非常好的发言，我也是上海人，上海的保障房走在全国的前列。我记得80年代上海就做一个很有效的，受到老百姓欢迎的工作，就是八年解决住房困难，那个课题还得了国家的奖。因为上海的经济发展在全国是领先的，但上海的住房条件在全国是最落后的，我讲的是80年代。今天上海复旦大学这里有一个很好的交流机会。我想有八个问题，第一个问题是成就与问题。为什么这么讲呢？因为中国社会现在有状况，对我们自己的成就说得很少，媒体上舆论上都讲问题的多，对我们保障房取得的成就宣传很少，但是保障房问题提了很多，我认为有必要说一说我们的成就。其实按照国家公布的数据来看，到去年年底我们保障房，就是受到国家保障的家庭占到城镇总人口13%，当然我们下一步是20%，应该这样的比例是不低的。我曾经讲过这样的话，其实我们有一个特点，住房制度改革过程当中全国有40%的家庭住的是房改房，当初我们本世纪初上海花了3万到5万块钱买一套房，现在价格至少超过100万，接近200万了，这样的家庭算不算保障房家庭呢？咱们根本没有统计在里面，实际我们许多城市居民享受到政府的政策保障，也就是说中国的保障房其实在过去几年一直在盖，在上海80年代开始搞安居工程，全国安居工程是上世纪八九十年代，只不过这两年大张旗鼓，这样前所未有的规模在发展，引起了全社会和全世界的关注。其实这里有一个问题，不能否定我们工作中有问题，媒体上反映的很多问题都是熟识的，比如资金不足、分配不公、质量问题，还有应该得到保障的没有得到保障，这些问题应该逐步得到解决。我觉得当前中国保障房重点是什么呢？我认为是两新，一个是新职工，一个是新市民。新职工就是参加工作不久，无论是大学的讲师，还是一般工作的员工，第二是新市民，就是我们讲农民工，中国有许多从来没有干过农活，也不想干农活，一辈子不会干农活的农民工，这些问题解决将是我们保障房的重点。

　　第二个问题商品房与保障房。联合国提出一个宗旨就是人人享有适当住房，中国政府提出住有所居，这样的目标如何实现，在我看来要实现这样的目标主渠道是商品房。当然可能在少数国家，比如新加坡是靠公租屋，香港有一半的公租房，公共住房是关键，是解决住房问题，实现住有所居，达到人人享有适当住房的关键所在。在中国目前看来，中低收入家庭住房解决必须靠政府的保障房，所以我们解决重点是保障房。我们中国社会在讨论比例问题，到底中国的保障房需要多少呢？中国政府提出来在2020年达到20%，是不是所有的城市都是20%呢？我认为这样一刀切是不合适的，比如我认为在上海、北京高达30%、40%，但是在一些小县城保障房说不定5%就够了，因为保障房的比例应市制宜。因为在国家不一样，我们主要是房价收入比在各个城市差别很大，大城市普通居民的收入和房价之间相差很大，需要公共政策影响的人群比例要高，而一般中小城市房价2000、3000块，需要政府帮助的不多。我最近到河南一个县里面，他说这个县是地级市当中人均GDP最高，财政收入最高的城市，结果保障房任务最多，为什么呢？因为其他城市没有钱，别的城市不要搞了，这就偏离了保障房的意义，这不是按照需求，而是按照政府的财政，这样政策就有所偏离，所以因市制宜，根据保护对象制定这才是科学的。

　　第三个问题顶层设计与基础执行。应该说我们国家现在正在探讨的顶层设计问题，许多人提出保障房缺少顶层设计，是不是这样呢？其实我觉得顶层设计应该将很清楚，只不过不够完善。在中国住房制度改革方案没有全面推进之前，各地都在纷纷搞安居工程，各地都有，但是98年初的住房制度改革方案当中，我们的供应体系有这么一句话，我们建立一种对不同收入家庭采取不同住房政策的住房供应体系，当初的政策就是低收入家庭廉租房、中低收入家庭经济适用房、中等以上收入家庭是商品房。刚刚改革初期，多数人都是中低收入家庭，所以当时把经济性住房作为供应主体，随着市场的变化现在提出以公共租赁房为主要的保障房种类。当然我认为如何来理解这样一个顶层设计问题呢？刚才我受到刘局长的启发，中国保障房制度应该有中国特色，除了借鉴世界的经验，与此同时我们和中国的特色衔接起来，这样才能建立中国的保障房。在哪里呢？我觉得有两点，第一点是我们发展中国家，我们经济不到发达国家的水平，所以我们保障的面和水平不可能是很高的，因为好多人提出来我们应该向新加坡学习，新加坡已经是85%以上，我们恐怕经济水平达不到，所以要考虑自己的阶段性。第二中国处于城镇化快速发展的阶段，我们现在的问题不是户籍人口，中国的城市化很复杂，户籍人口大概只占36%，如果加上务工、外来人口或者说农民工，我们现在城市化水平已经超过52%，这里有15%的常住人口，也就是非户籍人口。对于流动、新市民的保障房我们是乏力的，是没有做到准备，现在的问题出来了，所以中国的顶层设计当中应该考虑中国的特点，我认为其实中国的体系有这样的特点，我们一般先制定政策，然后上升到法律。现在我觉得中国的保障房政策应该上升到法律层面了，中国在十七八年前就有《房地产管理法》，到目前没有《住房法》，所以现在正在制定《住房基本法》，我们现在顶层设计需要在法律层面来设计，而不是政策层面。第二个方面就是基层，我们社会说许多保障房遇到这样那样的问题，这就是执行力不够的问题，不是政策不到位，更多是执行不到位，这和我们长期以来对组织机构的关系，现在上海住房和房地产管理局，国家叫住房和城乡建设局，我们过去把住房保障这个问题更多放在市场上，对保障的重视不够，现在国家层面已经在努力了。我清楚地记得我们刚开始搞经济适用住房的时候北京基本是敞开的，开发公司开发，然后开发公司负责配售，也许许多不符合配售条件的人都买了房子，所以有很多开宝马的人都住进来了，大家开始批判经济适用房。这其实是我们管理没有落实，香港大概有200、300个人专门搞保障房的建设和管理，而北京当时只有两个半人，所以现在组织结构的构成就是基层的执行力和组织架构有关系，另外也和法律有关系。我们现在法规的成本很低，违法的成本不可能很低，这样腐败现象会大大减少。这个问题困扰我们，和我们政策没有上升到法律体系，或者我们基层的执行力还不够有关系，所以一定要法制加法治，既要有法律的制度，又要依法治理，使我们保障房发展好。

　　第四个问题关于配售和配租的问题。前两天我在河南，河南记者采访我，说河南省出台一个政策要取消经济适用住房，问我有什么看法？我们一直争论不休，中国的保障房到底是销售得好还是出租得好，我们曾经以经济适用住房为主体，现在又提出公租房为主体，如何来看待这个问题呢？我觉得应该讲三合，合理、合理、合规，而不在于什么形式。什么是合适呢？一定要从中国的实际出发，从中国各地的情况出发，我很欣赏上海做的经济适用住房，现在叫共有产权房。因为中国的老百姓，特别华人社会对住房的产权，所以对自己有了房子特别希望，我们在1985年第一次房屋普查的时候，我清楚记得全国私房率只有17%，而现在达到了89%，这感觉一下子成为全世界私房率最高的国家，这说明华人社会有这样对置业的需求。如果说我们有条件的话，让它享有自己的产权，用我们的话来说丈母娘也不高兴，希望嫁给有产权的。但是公租房作为过渡性的房产有其必要性，刚才刘局长提到外来务工人员和引进人才，所以这个要从中国的实际出发，所以我没表态河南做得好，我认为从实际情况出发，而且要看资金的回收情况，不管怎么说，经济适用房资金回收快一点。重庆公租房大发展，最后怎么回收资金呢？领导说五年希望卖掉才能解决资金问题，我想你五年以后卖掉，现在赚了何必五年以后呢？五年以后住了人怎么卖呢？就是资金的循环到现在为止是个大问题，一定要根据各个城市的情况，根据中国不同的特点来设计。第二就是基本需求。我们国家的经济情况我们只能满足基本需求，当然有些学者说公共住房不要搞公共厕所，人性少了一点，根据我们中国的特点，不可能过高的，上海的租屋都是50平米，香港经济比我们好得多。上海刘局长提到了人性关怀，你经济好的时候人性化一点，规划更加合理一些。第三就是要合规，我也想过，今年年初到巴西和智利考察，我们不搞保障房，全部搞销售，你一家困难户可以卖给你，可以给你补贴，你收入低最高补贴达到房价的95%，收入高的话补贴一半或者三分之一，一辈子只有一次，这体现了我们政策的合理和合规性，否则现在有房的人买保障房，或者通过这个办法来取得公共租赁房，引起社会的不满，所以我觉得配售、配租并举，根据各人不同的需求来设定。

　　第五个问题是房等人与人等房。某某市公租房出来以后收入2000块钱以下的人可以申请，结果房子很多，申请人很少，后来提高到3500，还是房子很多，人很少，最后提高到5000，结果还是房子多，人少，后来听说不要收入了，谁房子少都可以申请，这就失去了公共适用房的意义了。这背后可能有规划问题、交通问题、配套问题等等，也有大规模上了以后我们没有对保障对象是谁，没有思考清楚。我们保障对象是谁，我们保障能力有多大，我们保障措施、进出机制怎样，我们还没有考虑周全有关系。应该说国际上保障房一般都是人等房，人后至，根据保障房的需求，根据国家政府的能力和财力来调整。我们现在好多地方还是人等房，这和逻辑的后至出现一个问题，怎么办呢？国家要制定一个发展目标，比如原则上什么样的家庭，各地应提出来一个保障，大概保障比例是多少，但是在实施计划当中应该找准预见的，把一些对象排队，现在我觉得这两年有个情况，不知道谁是保障对象，今天不是，明天说不定是的，不知道供应量在哪里，心里不清楚，感觉到国家在保障，但是怎么落实到我头上不清楚，往往产生需求，其实我们下了这个工夫，采用人后至，一般排队两三年，这就是一个如何解决好当前的问题。

　　第六个问题就是补贴资金与资金融通的问题。我记得现在中国都说保障房需要资金，其实资金是两方面的资金，一个是补贴的资金，就是政府财政支出每年要投入多少资金以及这个资金一个是用于建设，一个关于管理当中需要的资金，第二个资金就是整个建设过程当中的运营资金。现在我们的做法就是保障房的资金来自于几块，一块是土地出让金净收益的10%，还有公积金的增值部分，还有就是财政补贴。如果房地产市场出现问题，土地出让金减少了，增值部分减少了，所以保障房就减少了，所以保障房随着市场变化资金来源出问题，现在要变成相对固定的就是补贴资金一定刚化，所以我建议保障房建议应该纳入财政支出，有个预算，而不应该是现在的这种情况为主。第二是融资，我觉得中国现在是个很大的问题，大家都感觉融资困难，主要是没有专门为保障房公共住房的融资渠道和融资机构，比如为房地产服务的金融机构，我们只有商业银行，这样既出现融资困难，又出现资金短缺，这两个资金解决了才是我们的终极目的。

　　第七个问题是供应与运营的问题。这个不展开了，上海就是比较好的案例，供是房源的共有化，而不是光靠新建，运营当中有输血机制和造血机制考虑起来，以后我们建的房子越来越多，政府的负担可能也受不了。现在各地有很多经验，有改建、收购等等，解决房源问题，而不是要新建多少套来解决问题，我们现在处于保障房另外一个功能就是拉动经济功能，因为弱化用保障房拉动经济的功能，这是民生问题，否则容易出问题，你经济好的时候可以，经济不好的时候保障房拉动就有问题，所以一定要可持续发展。

　　最后一个问题就是政府主导与社会参与。我觉得政府应该量力而为，尽力而行，通过行政问责来落实我们政府的责任，这两者之间如何结合呢？不能强调一个，第二个多提意见，现在主要是城开这样在积极介入，所以社会通过各种渠道，包括慈善、基金来参与，发挥各方面的力量，恐怕这是很重要的。第三点规范和发展第三市场，其实中国的住房问题尽管有很多，但没有像社会舆论宣传那么严重，我们新进城的农民过去住在哪里呢？我们中国可以分为商品房、保障房和第三市场，城中村、农村房，这在我们城市化建设过程中发挥了重要作用，我们要承认其客观现实，把它规范好、发展好，我们解决住房问题路子更加宽一点，不能盯着政府的保障房，第三市场的量也很大，这样才能把中国的住房问题解决得更好。

　　谢谢大家！