拉丁美洲是全球城市化率最高的地区之一，有80%的人口居住在城市里，其城市化水平甚至超过了许多发达国家。1940年至1990年是拉美城市化进程的高峰期，城市人口从原来占该地区总人口的40%迅速增长到70%，这一现象被称为拉美的“城市人口爆炸”，从此城市发展成为推动拉美国家加快经济增长和社会进步的“引擎”。

目前，拉美绝大多数的制造企业和服务业都集中在城市，城市经济占该地区国内生产总值的2/3以上。拉美最大的40个城市每年产值超过8420亿美元，城市化进程给拉美带来了发展的希望和机会。

一、拉美城市化产生的“拉美陷阱”

从20世纪70年代开始，拉美国家的贫富不均两极分化，城市化失衡造成环境恶化、失业人口较多、公共服务不足现象。过度城市化不仅没有推动拉美经济持续发展，没有解决其农村农业问题，反而使拉美各国都陷入了“拉美陷阱”.这主要表现在以下几个方面：

1、社会贫富差距拉大

20世纪70年代以来，拉美地区人均收入增长了3倍，但贫富差距也进一步扩大。拉美最富有的20%人口所占有的财富相当于最贫困的20%人口的20倍，是世界上收入差距最大的地区。巴西、危地马拉、洪都拉斯和哥伦比亚的贫富差距最为明显，2009年其基尼系数都在0.56以上。目前，拉美城市贫困人口仍然有1.24亿，几乎占该地区城市总人口的25%。

过快的城市化进程导致农村人口在短时间内快速流入城市，在拉美国家的城市移民中，农村移民占40%农村移民。由于缺乏规划，城市没有能力为迅速增加的外来人口解决住房和医疗卫生、文化教育、电力供应、给排水等基本生活服务问题，造成城市化过程的混乱。

2、社会保障体系缺失

城市社会治安差、环境污染严重和市政建设滞后都直接影响拉美城市居民的生活质量。虽然从1990年到2010年，拉美居住在城市危房中的居民人口占城市总人口的比重从33%下降到24%，但保障市民住房仍然是拉美城市发展所面临的最大挑战。2011年，拉美城市住房短缺到4200万至5100万套，苏里南缺房户约有5%，巴西近30%，而海地却高达70%。由于居住在贫民窟的城市居民并不在市政和有关部门规划之中，政府甚至认为这些住宅不合法，很少在这些居住区内进行基本建设投资，致使这些住宅区基础设施极度缺乏。

此外，由于拉美走的是外向型经济道路，其在传统农业占很大比重的情况下采取了进口替代的工业化战略，优先发展重工业，这导致了其中小企业数量过少而产生了过多剩余劳动力，中等收入人口比例少，失业人口增多，城市贫困和绝对贫困人口日渐增加，居民看病难等社会保障问题也逐渐凸显。

3、自然和社会环境恶化

（1）自然环境恶化。由于长期贫困和缺乏就业，穷人通常被迫在环境差的地方建立住所，加重原本就已十分严重的环境问题。（2）生活环境恶化。由于政府职能缺失，城市无限扩张，尤其是贫民窟内居住条件极其恶劣，医疗服务和社会福利设施极度短缺。（3）社会环境恶化。一些城市社会治安状况差、犯罪行为猖獗。

在不断恶化的自然、社会和经济环境中，为求得基本生存条件，公民个人的行为可能会发生变异，可能会对社会公德、传统价值、公共设施产生怀疑和抵触，甚至可能会漠视国家的法律。一些城市经常出现暴力活动和各种骚乱事件，社会治安状况差、犯罪行为猖獗成为拉美国家大城市普遍存在但又长期得不到解决的问题。

4、城市发展格局演变

进入21世纪后，拉美城市化快速发展的阶段结束，进入了城市人口相对稳定、城市发展重心向内地迁移的新时期。20世纪末，拉美人口年均增长率降到了2.75%，现在进一步下降到1.15%，到2030年将下降到1%以下。同时，拉美国家生育率也从1950年的5.8%下降到2010年的2.09%。拉美城市人口增长率更是回落到自然态，城市人口压力下降的同时也出现了人口红利的减弱。

这导致了墨西哥城、圣保罗和布宜诺斯艾利斯等大城市在国家经济中的比重下降，而一些中小城市则显现出更强劲的发展活力。过去，拉美城市大多集中在沿海地区，现在，经济中心正在向内地城市转移，使城市布局更加分散，城市人口密度在减少。

二、拉美城市应对“拉美陷阱”的举措

1、加强城市经济基础

（1）建立透明完善的土地制度

其中一项重要的措施就是限制所有权不明晰的土地和不规整的地块享有长期投资（特别是海外投资）使用的权力。例如，墨西哥城就规定，土地的规整程度和使用者易手的次数都决定了一些地块是否有资格被用来作长期的投资项目，如果要做长期项目，必须对“不合格”的地块进行土地性质转性或规整。

（2）加强城市基础设施建设

为了解决城市基础设施不完善导致的城市公共服务效率低、价格高的问题，拉丁美洲主要国家的大城市都加大了城市交通、住房、电力、水和废物管理的投入。例如，阿根廷除加强电力建设外，冬天在许多城市还使用专业的分析师，制定科学的能源消费费率表，使其用电价格明显低于周边的拉美国家。

（3）加强城际交通的建设

由于全球生产链在亚洲和拉丁美洲的战略性布局，拉美各国普遍重视对海外资本的引进和利用，并由此产生加强城际交通建设和城市之间联系的现实需要，以便使每个城市都能受益于大都市区的集体规模经济和更多机会互补的专业化分工效应。

（4）私人部门之间的密切联系

在拉丁美洲，包括麦德林、蒙特雷和圣地亚哥等的一些城市，不断发现新的渠道，促进城市内部企业（特别是私营企业）的紧密合作，以建立起稳固的本地化经济基础。这种企业之间的联系建立在城市生产网络的无线联通基础之上，并形成一个具有竞争力的“无线联通集群”。

2、提升居民生活品质

（1）建立防御性公共安全体系

公共安全一直是困扰许多拉美国家城市的问题。布宜诺斯艾利斯政府为此建立了以预防为主的公共安全防控体系，建设了一支15000人的城市警察部队，通过重点建设中央控制中心，更广泛的安装摄像头，培训专业人员更深入地分析犯罪模式。

（2）规划更高效合理的城市空间

对现有的生活和工作空间进行重新规划。例如，在墨西哥城，城市规划要求会议场所由原来的水平建筑格局改变为垂直建筑格局。此外，对应于先前的城市人口分散化，拉美的许多城市重新实施高密度化的建设方案，将人口由郊区重新导入市中心，以实现城市能源的和资源的高效利用。

（3）建设高效的城市交通系统

为了解决严重交通拥塞带来的城市运行高成本，提倡公共交通出行方式。例如，在库里蒂巴这个城市，在每天有240万人通勤的情况下，有54%的城市居民依靠公共交通。库里蒂巴的人均GDP比巴西全国平均水平高出40%，失业率远低于国内其他城市。通过发展公共交通这种有利于土地集约利用的出行方式，库里蒂巴人均拥有55平方米的城市绿地，远高于世界卫生组织提倡的城市人均绿地达到16平方米的标准。

（4）提供高质量的教育

基于经济和社会福利差距巨大的问题，拉美城市还致力于提高各类教育的质量。圣地亚哥在比萨等城市都成立了一支推进教育系统建设和改革的志愿者队伍；智利的优质教师都需要经过政府组织的考试，当然，这种准入门槛形式的考试能够保证优质教师在今后的一段时期内保证稳定的高收入。低技能的教师则可以加入各种免费专业培训计划，以缩小与现实需求之间的技能差距。

（5）建立公私部门之间的联系

当公共管理能力和政府财力开始下降的时候，就有必要建立公立-私立部门之间的联系。哥伦比亚城市在这方面的做法是：1）允许私立部门参与基础设施的建设并提供更多的服务；2）在项目方面优先支持为大众服务的电子服务；3）消除国家和城市之间的固有政策边界；4）将私立部门的资金优先用于城市建设项目而不是区域和国家

3、建立资源高效利用的城市可持续发展环境

（1）加大能源生产率

为了推进节能性产品，拉美的许多城市都加大能源生产设施的投入。一方面提高能源的利用率，另一方面，加大涉及能源利用的城市各个部门之间的衔接和联系，以确保能源在各个方面被最大限度地利用。

（2）制定“绿色标准”

如果城市购买传统能源的能力有限，则必须加大新能源技术的开发或是发现新的解决之道。“绿色标准”往往通过大型的实物化设施或大型生活类项目来实现。例如，库里蒂巴的城市运输系统就是一个很好的案例。墨西哥城制定了一个“绿色生活计划”，通过降低汽油硫化物代谢、升级换代包括出租车在内的城市公共交通工具，从2008年至今已经节约了10%的年能源消耗。

（3）规划合理的城市化分区

麦肯锡公司的研究报告指出，规模在100万-200万人口的城市，其货物交通基础设施的投入大致需要500万美元。这些基础设施主要用于城市不同区域的货物接驳。拉美国家的许多城市，其专用货运基础设施的利用率往往只有40%。因此，很多城市都从城市规划的角度出发，提前合理布局城市的各个功能区，以减少由城际和城市内部货物运输带来的环境不经济。

（4）废物管理收益化

墨西哥城建立了一个“综合废物管理系统”（“5R计划”），对城市生产和生活垃圾进行有效管理，并产生巨大的经济效益。

三、“拉美陷阱”对中国城市的启示

拉美国家在城市化进程中遇到的困难和教训表明，城市化进程应建立在可持续发展的基础上，要趋利避害，规划在前。加强城市规划是保障城市经济、社会和环境可持续发展的第一步。

1、城市化必须建立在农业发展的基础上

农业基础是决定城市化模式和道路的关键因素之一。发达国家的城市化大都建立在农业进步的基础之上，农业发展与城市化之间形成了互利的良性循环。而拉美落后的农业及错误的农业现代化模式导致大批农民被过早挤出农村而无序地流入城市。在城市尚不能提供足够就业机会的情况下，大量农业人口就被过早地挤出农业，导致城市人口爆炸、城市贫困加剧、城市保障不力、国内购买力难以提升。中国的城市化道路要避免在农业相对停滞的基础上加速城市化进程，以避免农村在发展中日益贫困，并最终导致城市的贫困和危机。

2、需要遏制低效益的传统第三产业的过度膨胀

发展中国家第三产业与发达国家第三产业的性质有着根本的不同。拉美的第三产业是脱离工业基础的过度膨胀，大量进城农民由于缺乏技能，只能进入低端的餐饮、批发零售、家政等简单的生活服务业，将农村的就业不足转嫁到城市，不仅使第三产业成为各种隐蔽性失业集中的场所，而且造成了低效益的传统第三产业的过度膨胀。中国城市的第三产业发展要构建以现代交通、通讯、金融、信息等为核心的现代生产性服务业，避免由低端服务业不成比例膨胀所推动的城市化。

3、避免以大城市急剧扩张为中心的城市化道路

拉美城市化道路始终是以大城市急剧扩张为中心的。过度集聚化的城市发展，使得人口、投资向大城市集聚。为了应对大城市人口无节制的增长，政府只能加大对大城市的投资，于是城乡差距进一步拉大，又引发新一轮的人口迁移。这种恶性循环是加剧拉美过度城市化的重要原因。中国的城市化建设应该适当放缓节奏，采取适当分散、有序开发的策略。