“十三五”这五年，是中国实现全面建成小康社会目标的决胜阶段，发展既面临难得的机遇，也面临着超过以往的严峻挑战。中国共产党十八届五中全会根据新形势新任务，提出了新发展理念，即创新、协调、绿色、开放、共享。这些理念既总结了改革开放30多年来的发展经验，也反映出中国共产党对发展规律的新认识，体现了“十三五”乃至更长时期的发展思路、发展方向、发展着力点。在新发展理念指导下，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》¹提出了一系列重大战略、重大工程、重大举措，形成了相互衔接、彼此支撑、完整配套的政策体系。

1. 以下简称：“‘十三五’规划《纲要》”，或“规划《纲要》”。

古典经济学认为劳动分工和资本积累的互动产生了经济增长和国民财富增加 。^［1］19世纪末，第二次工业革命爆发，科学技术迅猛发展，新技术新发明大量涌现，资本主义经济取得了前所未有的快速增长。对这种现象，用古典经济学理论一时难以作出有力的解释。1912年，熊彼特发表《经济发展理论》，认为经济增长是经济内部发生的一系列非连续的变化，内生的研发和创新是推动技术进步和经济增长的决定性因素，从此诞生了创新发展理论。^［2］

此后曼斯菲尔德等从技术的创新、推广、转移等角度发展了熊彼特创新思想，形成了技术创新学派^［3］。诺思等把创新和制度结合起来，重点探究了制度因素、企业创新和经济效益之间的关系，强调制度对经济发展的重要性，形成制度创新学派。技术创新学派和制度创新学派从内外不同层面研究了创新对于经济增长的作用。^［4］

20世纪90年代以后，随着全球化的推进，世界经济呈现新变化，高技术产业成为多数发达国家增长主要动力。创新在经济增长、产业发展、企业竞争力提高中成为最重要的推动力。迈克尔·波特系统总结思考之后，认为从竞争力变迁角度看，国家经济发展一般要经过四个阶段：要素驱动阶段、投资驱动阶段、创新阶段和财富驱动阶段。前两个阶段中，自然资源（包括廉价劳动力）和投资分别是支撑经济发展关键动力，随着资源环境压力加大、生产要素成本上升、发展的负面代价暴露，依靠大投入推动经济发展模式难以为继，经济发展需要转向创新动力，即进入创新发展阶段。^［5］

随着理论和实践的进步，越来越多的国家把鼓励创新作为公共政策的重要内容，这成为很多国家和地区经济成功转型升级的重要经验，东亚地区尤为明显。

从二战结束到上世纪60年代，日本依靠大规模投入劳动、资本和能源资源实现了经济快速发展。然而到了70年代初期，国际上爆发石油危机，国内资源环境压力加大，生产要素成本提高成为日本持续发展的巨大障碍。在此形势下，日本政府积极作为，通过财政补贴、税收优惠、贷款优惠和法律、金融政策，大力推动经济发展由投资驱动转向创新驱动。^［5］日本产品成为高科技、高质量、高附加值的代名词，保持了较强的国际竞争力。

同处东亚的韩国和台湾地区经历了和日本类似的发展阶段。上世纪50年代以来，韩国政府推出一系列政策，支持本国经济从要素驱动向创新驱动转变，到80年代中后期，完成了跃升。台湾地区从上世纪60年代到80年代，先后经历了要素和投资共同驱动、投资驱动为主、创新驱动开始显现三个增长阶段。在此过程中，台湾当局通过大力鼓励创新研发，创造有利的环境引导经济转型，促使创新驱动成为经济发展主要动力。^［6］ 

2008年金融危机后，各主要发达国家都在抢占新一轮科技革命制高点。美国提出“再工业化”和“美国创新战略”，欧盟启动新的研究与创新框架计划——“地平线2020”，德国制定“工业4.0”战略。日本通过了《科学技术创新综合战略2014——为了创造未来的创新之桥》，提出将日本打造成为“全球领先的创新中心”。

中国经济总量已经跃居世界第二，但产业层次低、发展不平衡和资源环境约束增强等问题十分突出，已经进入到必须转变发展方式的阶段。《中国区域创新能力报告2014》显示，中国总体上还未进入创新型国家阶段。除京津沪苏浙粤等6个地区已基本进入创新驱动发展阶段外，其他省份仍处于投资和要素驱动的阶段。其中，鲁鄂辽闽川陕等6个省份正从投资驱动向创新驱动过渡。东部仍然是中国创新能力较强地区；中部地区排名稳步提升；东北老工业基地创新活力不足；西部地区整体创新能力仍然偏弱，呈现周期性波动。^［7］中国在传统发展动能衰减的情况下，迫切需要通过制定创新战略增强发展动力。

创新是发展的第一动力。《纲要》制定了创新驱动发展战略，提出以科技创新为核心，以人才发展为支撑，推动科技创新与大众创业万众创新有机结合，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。

第一，强化科技创新引领作用。中国大型发动机、高端芯片、轴承等关键设备、零部件、元器件以及关键材料长期落后于国际先进水平，亟需有所突破。“十三五”期间，国家将启动“科技创新2030-重大项目”，在航空发动机、燃气轮机、深空探测等领域实施国家重大科技专项，在新一代信息通信、新能源、新材料、航空航天、生物医药、智能制造等领域加大投入，力争取得较大突破。国家还将布局一批高水平国家实验室，建设一批国家技术创新中心，实施创新企业百强工程，支持北京、上海成为具有全球影响力的科技创新中心。

第二，深入推进大众创业万众创新。中国有13亿多人口、9亿多劳动力，人力资源转化为人力资本的潜力巨大。“十三五”期间国家将实施“双创”行动计划，鼓励发展面向大众、服务中小微企业的低成本、便利化、开放式服务平台，打造一批“双创”示范基地和城市。全面推进“四众”，即众创、众包、众扶、众筹。包括推进专业空间、网络平台和企业内部众创，加强创新资源共享；推广研发创意、制造运维、知识内容和生活服务众包；推动大众参与线上生产流通分工。发展公众众扶、分享众扶和互助众扶。规范发展实物众筹、股权众筹和网络借贷等。

第三，实施人才优先发展战略。人才是创新的根本，也是支撑发展的源泉。“十三五”国家将实施人才优先发展战略，包括创新人才推进计划、青年英才开发计划、“千人计划”“万人计划”提升工程等六项重大人才工程。为了促进人才流动，国家将进一步完善工资、医疗待遇、职称评定、养老保障等激励政策。为了使人才真正有条件发挥才干，规划《纲要》提出，要保障人才以知识、技能、管理等创新要素参与利益分配，以市场价值回报人才价值。营造崇尚专业的社会氛围，大力弘扬新时期工匠精神。在人才使用上秉持开放的态度，进一步完善外国人永久居留制度，放宽技术技能型人才取得永久居留权的条件，方便海外人才来华工作、出入境，努力使中华大地成为全世界优秀人才会聚地。

第四，支持战略性新兴产业发展。每一个时代都有一批对经济社会发展全局起到引领和支撑作用的产业，哪一个国家能早一步提供有效的支持，就能在未来国际竞争中占据主动。“十三五”规划就要支持一批这样的产业。目前规划的内容包括，支持新一代信息技术、新能源汽车、生物技术、高端装备与材料等六大产业发展壮大，促进先进半导体、机器人、新一代航空装备、精准医疗、高效储能与分布式能源系统等十多个领域加快创新和产业化，在空天海洋、信息网络、生命科学、核技术等领域培育一批战略性产业，在新型飞行器、空天一体化观测、新一代核电装备等十多个领域打造未来发展新优势。

第五，拓展网络经济空间。信息技术是当今世界创新速度最快、通用性最广、渗透性最强的高技术之一，互联网的出现更是从根本上改变了人们的生产生活方式。泛在网（Ubiquitous Network）是能够实现人与人、人与物乃至物与物之间随时随地沟通的全新网络环境，代表着未来网络发展的方向。^［8］“十三五”将在全国构建泛在高效的信息网络，形成万物互联、人机交互、天地一体的网络空间。在城镇实现光网覆盖，大中城市家庭用户带宽达到100兆比特以上。4G信号实现乡镇及人口密集行政村全面深度覆盖。互联网是典型的通用目的技术（General Purpose Technologies, GPTs）^［9］，具有技术改进空间大、用途多样、与其他技术具有较强互补性的特点。“十三五”将实施“互联网+”行动计划，带动生产模式和组织方式变革，形成网络化、智能化、服务化、协同化的产业发展新形态。实施国家大数据战略，助力产业转型升级和社会治理创新。 

发展不协调突出表现为经济社会发展不平衡以及经济体内部的区域、城乡间发展不均衡，很多发达国家历史上都出现过失衡现象。从失衡到平衡，既要充分发挥市场机制的作用，也离不开政府的积极引导。

二战前，美国区域发展严重不平衡，北部地区经济发达，南部落后。内战（1861-1865年）以后，南部的政治地位渐衰，与其他地区的经济差距进一步扩大，逐渐沦落为美国的黑暗地带和边缘地带^［10］。南部地区的边缘化成为美国最为突出的区域经济问题^［11］。对此，美国政府加大规划力度、设立协调促进发展法律、加大财政金融支持、扩大投资，采用多种政策手段推动落后地区加快发展，到上世纪80年代，基本实现了全国协调发展，共同繁荣的局面。

二战以后，日本环太平洋带状地区高速发展，形成了东京、大阪、名古屋三大都市圈。都市圈之外的广大农村地区因为年轻人口大量外流，出现迅速衰败的现象^［12］。上世纪70年代以后，日本政府开始重视城乡不均衡问题，通过低息贷款和财政补贴等方式，加大农村基础设施建设、培育了一大批极具活力的小城镇，吸引年轻人回流，逐步缩小城乡差距，到上世纪末，整体上实现了城乡协调发展格局。

欧盟是当前区域经济一体化范围最大、程度最高的地区。但在欧盟形成过程中，区域、城乡发展不均衡十分突出，英德等西欧国家发达、东欧国家普遍落后，落后农业区和繁华都市区并存。为此，欧盟实施一系列公共政策推动区域协调发展。比如，2005年通过了“国家援助行动计划”，提出了包括创新和研发、人力资本投资等8个优先援助行动领域,同时简化区域援助的审批手续等等。^［13］

纵观美国、日本、欧盟等发达国家和地区，无不经历了区域发展失衡、城乡尖锐对立的发展阶段，与之相伴，经济社会发展也呈现较多不协调。在公共政策方面，也几乎一致采取了加大政策支持力度，协调经济社会之间、区域城乡之间不均衡，取得明显效果。

经过改革开放30多年的高速发展，中国在取得巨大发展成就同时，一些深层次问题逐渐暴露并日益成为制约发展的瓶颈。从经济社会到区域城乡差距，发展中不平衡、不协调、不可持续问题十分突出。主要表现在三个方面：

一是经济社会发展“一条腿长、一条腿短”。与经济持续较快发展相比，科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业发展相对滞后。优质教育资源短缺，教育公平的问题比较突出；医疗服务供给总量相对不足，人民群众对看病难、看病贵的反映仍比较强烈；社会保障体系不够完善，一些基本保障制度有待健全。

二是区域发展不平衡。中国地域辽阔、人口众多，各地区自然条件、社会人文、资源禀赋、经济基础差异很大，经济发展失衡格局一直未能得到根本性改变。长三角、珠三角以及京津冀等区域，一些超级城市群的经济发展水平已经接近发达国家，内陆部分城市群也在努力追赶，中西部地区整体经济发展水平依然不高。广大农村地区、中西部地区，以及革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区，特别是集中连片特殊困难地区发展滞后。

三是城乡发展差距较大。表现为城乡居民收入、就业差距较大。2015年，城镇居民人均可支配收入为31195元，农村居民人均可支配收入为11422元，城镇是农村的2.73倍^［14］。城镇居民享受的基本公共服务要远高于农村地区。农村学校的教育教学、设施设备条件对比城市学校仍存在较大差距。比如，在教育方面，全国农村小学生均教学仪器设备值为723元，仅相当于城市小学的54.2%，农村初中生均值为1298元，仅相当于城市初中的67.0%。全国农村小学接入互联网的比例为74.8%，比城市低20个百分点。^[15］

协调是中国持续健康发展的内在要求。《纲要》提出，未来五年要重点促进城乡区域、经济社会协调发展。在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲。

第一，推进新型城镇化。我国农民市民化进展缓慢，农村基础设施落后。“十三五”期间，统筹城乡发展工作重点聚焦农民进城、小城镇建设和城市转型发展。

一是加快农业转移人口市民化。重点是深化户籍制度改革，推进有能力农业转移人口举家进城落户。全面实施居住证制度，保障进城人员享受基本公共服务。同时，在财政转移支付、城镇建设用地供给、农民权益维护等方面制定相关配套政策，健全农业转移人口市民化的机制。健全住房供应体系，建立购租并举的住房制度，将居住证持有人纳入城镇住房保障范围。实行实物保障与货币补贴并举，逐步加大租赁补贴发放力度等。

二是优化城镇化布局和形态。“十三五”期间的城市化战略格局可以概括为“两横三纵”，即以路桥通道、沿长江通道为横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为纵轴，沿轴合理布局大中小城市和小城镇。《纲要》从城市群建设发展、中心城市辐射带动功能、中小城市和特色镇三个方面规划了不同城镇的功能形态。在城市建设中，重点抓好城市规划、基础设施建设、棚户区和危房改造、提升城市治理水平等工作，从而转变城市发展方式，不断提升城市环境质量，打造和谐宜居、富有活力、各具特色的城市。

三是推动城乡协调发展。“十三五”期间，新型城镇化建设与新农村建设要采取一致行动，形成城乡共同发展的格局。重点发展特色县域经济，提升其承接城市功能转移和辐射带动乡村发展的能力。在农村开展电网、宽带、公路、危房、饮水、照明、环卫、消防等设施改造，扩大基本公共服务投入，使县域经济增加充满活力，乡村田园更加美丽宜居。

第二，推动区域协调发展。可以概括为“四加三”战略，“四”是指区域发展总体战略，包括西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展四大战略。“三”是指十八大以来新提出的三大区域发展战略。

一是“一带一路”建设。推动中蒙俄、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、新亚欧大陆桥、中巴、孟中印缅等国际经济合作走廊建设，与周边国家基础设施互联互通，共同构建连接亚洲各次区域以及亚欧非之间的基础设施网络。健全与“一带一路”国家的双边和多边合作机制，共创开放包容的人文交流新局面。

二是京津冀协同发展。建设以首都为核心的世界级城市群，辐射带动环渤海地区和北方腹地发展。所谓协同发展，主要体现在有序疏解北京非首都功能、优化空间格局和功能定位、构建一体化现代交通网络、扩大环境容量和生态空间、推动公共服务共建共享等方面。

三是长江经济带发展。近现代以来，很多国家的发展都是从沿海地区开始的，然后沿着大江大河或重要交通干道向内地延伸。长江经济发展战略的提出遵循了这一规律，其思路是，依托长江黄金水道，提升长三角、长江中游、成渝三大城市群功能，优化沿江城镇和产业布局；统筹发展多种交通方式，构建高质量综合立体交通走廊；坚持生态优先、绿色发展的战略定位，建设沿江绿色生态廊道。

第三，大力发展社会事业。实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的。经过30多年的改革开放，中国经济发展取得了举世瞩目的成就，有能力拿出更多财力物力更好实现这一目的。“十三五”期间，将重点从收入、教育、社保、住房等一系列基础领域发力，大力发展社会事业，大力提高民生福祉。到2020年，劳动年龄人口平均受教育年限将达到10.8年，农村贫困人口脱贫累计5575万，城镇棚户区住房改造累计2000万套。此外，争取居民人均可支配收入增速不低于GDP增速、城镇新增就业人数保持较高水平、基本养老保险参保率达到90%、人均预期寿命提高1岁等，实现全面小康社会奋斗目标。

人类进入工业化以来，虽然创造了超过以往所有时代的物质财富，但也面临人口膨胀、发展失衡、资源枯竭、环境恶化等重大挑战。伦敦烟雾事件、美国洛杉矶光化学烟雾事件、日本水俣病等一系列环境事件的发生，进一步激发了各国有识之士对经济发展与环境保护关系的思考。20世纪60-70年代，西方国家爆发第一次环境运动。之后出现了多种绿色发展思想，包括极端环保主义、个人环保主义、理性环保主义等。^［16］

1972年，在斯德哥尔摩人类环境会议上通过了《人类环境宣言》；1992年，在里约热内卢联合国环境与发展大会上通过了《21世纪议程》。2012年6月，联合国在里约热内卢召开可持续发展大会，主题是“可持续发展和消除贫困背景下的绿色经济”。应当说，经过近半个世纪的研究和实践，国际社会普遍认识到，在处理人与自然的关系上，必须走可持续发展道路。可持续发展理论既强调保护环境，同时也强调环境、社会和经济三要素相互依存、相互制约，必须处理好彼此之间的关系^［17］。绿色是代表生命和自然的颜色，生态环境保护与社会经济发展相协调的绿色发展理念已广为各国接受。

改革开放30多年来，中国工业化进程加快，也加剧了经济发展与资源环境的矛盾。曾经在世界范围内出现的各类环境污染问题，在中国也集中爆发。进入新世纪以来，相继出现了四川沱江特大水污染案、松花江特别重大水污染责任事件、陕西凤翔“血铅”案等等。近年来一些地方频繁发生的雾霾事件，将大众对环境保护的关注推向了高潮。环境污染是民生之患、民心之痛，保护环境刻不容缓。

中国在改革开放之初就接受了国际社会公认的可持续发展理念，提出了生态文明建设、节能减排、绿色发展、低碳发展等战略思想，并在实践中采取了很多行之有效的措施,成绩是明显的。“十二五”期间和刚刚过去的2015年，节能环保水平明显提升，主要污染物排放持续减少。与2010年相比，2015年单位GDP能源消耗降低18.2%。化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放总量分别减少12.9%、18%、13%、18.6%，均超超额完成了规划指标。森林覆盖率达到21.66%，森林蓄积量达到151亿立方米。^［18］

尽管如此，经济发展与资源环境的矛盾仍很突出，环境污染严重、环境风险增高、生态损失加大的问题尚未根本解决。2015年，338个地级及以上城市中，265个城市细颗粒物（PM2.5）浓度不达标，平均超标天数比例达23.3%^［19］。一些城市黑臭水体、河流污染、湖泊富营养化问题依然严重。长期的工业化建设，使一些地方土壤污染面积扩大，重金属、持久性有机物污染加重。全国近80%以上草原出现不同程度的退化，水土流失面积占国土总面积37%^[20］。水土流失、土地沙化、湿地湖泊萎缩、地面沉降等问题十分严峻。

享有优美宜居的环境是人民群众的基本权利，体现了人民群众的新期待。树立和落实绿色发展理念，就是满足人民群众对美好生活的追求。不保护环境，发展不可持续，可是发展慢下来，没有一定的经济实力，也不可能保护好生态环境。处理好发展与保护的关系，就是要在发展中保护，在保护中发展，走出一条经济发展与环境改善双赢之路。^［21］《纲要》对未来五年绿色发展做出了具体部署。

第一，推进资源节约集约利用。“十三五”要实施“五大资源节约集约循环利用重大工程”，包括全民节能行动、全民节水行动、建设用地节约集约利用、绿色矿山与绿色矿业发展示范区建设、循环发展引领。全面推进工业节能、开发推广节能技术和产品。在电力行业推行节能低碳电力调度。在75%的国家级园区和50%的省级园区开展循环化改造。倡导勤俭节约的生活方式，建立健全资源高效利用机制。

第二，加大环境综合治理力度。“十三五”要实施“六大环境治理保护重点工程”，包括工业污染源全面达标排放、大气环境治理、水环境治理、土壤环境治理、危险废物污染防治、核与辐射安全保障能力提升。要重点对钢铁、水泥、平板玻璃、造纸等行业企业进行改造，取缔不符合国家产业政策污染严重的项目，淘汰落后燃煤锅炉。以京津冀及周边、长三角、珠三角、东北为重点，控制煤炭消费，推进重点城市“煤改气”工程，加快淘汰黄标车，推进大气环境治理。保护优质水源，实施重要江河湖库入河排污口整治工程，对太湖、洞庭湖等重点湖泊水污染综合治理，加大黑臭水体整治力度。建立6个土壤污染防治先行示范区，开展重金属污染治理，实现环境质量总体改善。

第三，加强生态保护修复。“十三五”要实施“八大山水林田湖生态工程”，包括国家生态安全屏障保护修复、国土绿化行动、天然林资源保护、新一轮退耕退牧还林还草、湿地保护与恢复等。重点推进青藏高原、黄土高原等关系国家生态安全核心地区生态修复治理。大规模开展植树增绿活动，集中连片建设森林。实施北方防沙带、黄土高原区、东北黑土区等重点区域水土流失综合防治，推进防沙治沙和水土流失综合治理。构建生态廊道和生物多样性保护网络，全面提升各类自然生态系统稳定性和生态服务功能，筑牢生态安全屏障。

第四，大力发展绿色环保产业。环保产业是21世纪具有广阔市场前景和巨大增长潜力的新兴产业。与发达国家相比，我国的环保产业规模小、起步晚，尚未成为国民经济支柱产业。“十三五”期间，要扩大环保产品和服务供给，鼓励社会资本进入环境基础设施领域，推行合同能源管理、合同节水管理和环境污染第三方治理。发展一批具有国际竞争力的大型节能环保企业。建立绿色金融体系。发展环保技术装备，加快新型技术装备研发和产业化，增强节能环保工程技术和设备制造能力，促进节能环保产业发展壮大。 

从一国的发展模式上看，有关起门来的封闭发展，也有面向世界的开放发展。在漫长的农耕文明时代，二者的差别并不明显。但随着人类进入工业化和后工业化，开放带来繁荣、封闭导致落后已成定律。当代中国也曾经尝试过走封闭发展的道路，但最终还是选择了开放发展，成就了中国三十多年的繁荣。中国将继续沿着这条开放的道路走下去，创造新的辉煌。

开放伴随着人类社会发展和科技进步而不断深化。18、19世纪，欧洲的两次工业革命大大促进了社会分工和生产力进步，国际贸易随之发展兴盛。但由于民族国家的存在，贸易保护主义也长期存在。特别是20世纪30年代大萧条时期，资本主义世界产生严重的生产过剩危机，美、英、德等主要国家纷纷采取贸易保护主义措施，阻碍了贸易自由化，也进一步加剧了全球经济萧条。

战后，在美国的倡议下，23个国家缔结了关贸总协定（GATT），以削减关税和贸易壁垒为目的，促进了国际贸易自由化。而以原子能技术、航天技术、电子计算机等为代表的第三次科技革命，进一步加速了国际经济格局调整，使世界各国联系更紧密，推动了经济全球化的步伐。随着世贸组织（WTO）的设立并成为全球经贸合作最重要的平台，商品、技术、服务、资金、人员等生产要素的跨国、跨地区流动更加频繁，世界各国相互联系成为一个统一的大市场，经济全球化已经成为大趋势。

改革开放以来，中国的开放水平不断深入。2001年中国加入WTO，全方位对外开放格局基本形成。2013年8月，中国第一个自贸区落户上海，标志着中国开启了新一轮开放步伐。2015年，中国对外开放水平进一步提升，外商投资限制性条目减少一半，95%以上实行备案管理，实际使用外资1263亿美元，增长5.6%。非金融类对外直接投资1180亿美元，增幅14.7%。对外贸易总额达到24.58万亿元，同比下降7%，其中出口14.14万亿元，下降1.8%；进口10.45万亿元，下降13.2%^［22］。在全球贸易普遍下滑的大背景下，中国外贸形势仍好于全球主要经济体和新兴市场国家，继续保持全球第一大贸易国地位。

当前，中国扩大开放面临复杂的外部环境。世界经济深度调整，发达国家经济复苏缓慢，新兴经济体增速进一步回落，世界经济整体复苏疲弱乏力，2015年世界经济增速为6年来最低，国际贸易增速更低。^［13］全球贸易增长低缓，发达国家再工业化以及部分发展中国家加速融入世界经济，中国对外贸易面临多重压力。国际金融市场大幅动荡，主要经济体货币政策继续分化，货币宽松政策与加息政策并存，强势美元仍将持续，发展中国家资本外流趋势加剧。特别是美国力推的以TPP、TTIP为代表的新一代高标准自贸区渐成主流，大有重塑全球贸易规则之势，对中国推进开放发展构成挑战。在新国际规则压力之下，我们唯有继续大力实施开放发展战略，方能在新的国际竞争中赢得先机。

我们所说的开放发展，是全方位对外开放，不是有的开放，有的不开放，要在开放合作中维护经济安全。《纲要》重点在以下几个方面进行了部署。

第一，完善对外开放战略布局。我国沿海与内陆经济发展不平衡，各区域国际竞争力差异大，而且对外贸易结构不合理，出口产品附加值普遍不高。“十三五”期间，将支持沿海地区全面参与全球经济合作和竞争，率先对接国际高标准投资和贸易规则体系，发展外向型产业集群，形成各有侧重的对外开放基地。加快对外贸易优化升级，推动外贸向优质优价、优进优出转变，加快建设贸易强国。扩大开放领域，放宽市场准入，扩大银行、保险、证券、养老等市场准入。鼓励外资更多投向先进制造、高新技术、节能环保、现代服务业等领域和中西部及东北地区。支持企业扩大对外投资，提升利用外资和对外投资水平。

第二，健全对外开放新体制。随着全球开放水平的不断提高，公平、法治的市场环境已经成为衡量一国开放程度的重要标志。“十三五”期间国家将营造公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文环境。提高自由贸易试验区建设质量，深化在服务业开放、金融开放和创新、投资贸易便利化、事中事后监管等方面的先行先试，在更大范围推广复制成功经验。建立便利跨境电子商务等新型贸易方式的体制，全面推进国际贸易单一窗口、一站式作业、一体化通关。对外资全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。扩大金融业双向开放，逐步建立外汇管理负面清单制度。放宽境外投资汇兑限制，改进企业和个人外汇管理。放宽跨国公司资金境外运作限制，逐步提高境外放款比例。推进资本市场双向开放，提高股票、债券市场对外开放程度，放宽境内机构境外发行债券，以及境外机构境内发行、投资和交易人民币债券，稳步推进人民币国际化，推进人民币资本走出去。

第三，积极参与全球经济治理。现有全球经济治理体系是在美欧等发达国家主导下构建的，在推动世界经济发展过程中发挥了重要的作用。但随着世界经济格局变化，其缺点和不足逐渐暴露，如缺乏公正性、公平性和代表性，没有充分回应以中国为代表的新兴市场国家和发展中国家新的诉求，因此亟待改革。“十三五”期间，我们将继续维护世界贸易组织在全球贸易投资中的主渠道地位，促进全球贸易投资自由化和便利化，坚定反对各种形式的贸易保护主义，推动多边贸易谈判进程。强化区域和双边自由贸易体制建设，逐步构建高标准自由贸易区网络，力争2016年完成区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）谈判^［23］，加快中国—海合会、中日韩自贸区等谈判。推动完善国际经济治理体系，支持发展中国家平等参与全球经济治理，促进国际货币体系和国际金融监管改革。加强宏观经济政策国际协调，促进全球经济平衡、金融安全、稳定增长。

第四，支持香港澳门长期繁荣稳定发展。香港、澳门与内地关系紧密，是“一国两制”制度成功试验的典范。内地越开放，香港越繁荣。中央政府高度重视香港和澳门的繁荣、稳定与发展，在对外开放中尤其重视两地的重要作用，如与香港在更紧密经贸关系安排（CEPA）框架下签署服务贸易协议，基本实现两地服务贸易自由化。“十三五”期间中央政府将支持香港巩固和提升国际金融、航运、贸易三大中心地位，强化全球离岸人民币业务枢纽地位和国际资产管理中心功能。深化内地与香港金融合作，加快两地市场互联互通，力争年内启动并推出“深港通”^［24］。支持港澳参与国家双向开放、“一带一路”建设，加大内地对港澳开放力度。支持澳门建设世界旅游休闲中心。

传统经济发展观注重物质财富总量的增加和经济效益的提高，忽视了人的权利、人的发展在经济社会中的地位和作用。1998年诺贝尔经济学奖授予了福利经济学，使发展从狭隘的物本主义转向了人本主义，对世界各国的发展理念产生了深远影响。中国坚持走中国特色社会主义道路，共享发展是中国经济发展的持续动力和奋斗目标。

小平同志提出“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。大力发展生产力是实现社会主义公平正义的物质基础和可靠前提，共同富裕是社会主义公平正义的具体体现。只有坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享才能达到共同富裕，体现公平正义。在制度层面，共享发展理念落脚于解决收入分配和公共服务两大重要问题。

一是完善的收入分配制度。世界各国的收入分配制度大多可分为初次分配、再次分配和三次分配。初次分配以效率优先，发挥市场机制的积极作用，同时政府通过反垄断、最低工资等制度进行有限的干预；再次分配更注重公平，以缩小收入差距、降低基尼系数为目标，政府通过调节税收杠杆、提供基本公共服务、建立社会保障机制等手段维护公平正义和社会稳定；三次分配是指通过慈善事业缩小贫富差距，在福利制度成熟的国家可以辅助弥补二次分配的不足。

平衡好初次分配和再次分配的关系是收入分配制度的关键。英国等西北欧国家一直非常重视缩小收入差距，实行再分配水平较高的社会福利制度，基尼系数低，是典型的福利国家。但近年来，随着这些国家财政支出的压力和经济活力的降低，初次分配和再分配的关系也在逐步调整，比如瑞典，通过减税、限制福利救济等政策刺激消费、鼓励就业、提高竞争力。相比之下，美国是基尼系数较高的发达国家，更加注重初次分配的激励作用。在二次大战爆发前没有统一的福利制度。罗斯福新政后，美国的再分配制度从无到有，逐步形成了完善的福利体系，贫富差距得到有效控制，形成了中等收入群体占大多数的稳定结构。

二是均等的基本公共服务。政府提供基本公共服务并保障公共服务的均等化是社会文明和制度进步的体现。受执政理念和经济波动的影响，西方发达国家大多经历了公共服务供给由放任市场化向政府全面管制，再向政府有效干预转变的过程。1933年以前，美国的公共服务以市场化供给为主，在经济大萧条时期出现了供不应求的困境。随后罗斯福政府承担起社会救助、基础教育、医疗卫生等社会责任，设立公共部门，由政府机构直接生产社会福利。到1976年，美国社会福利总支出占政府总开支的60.3%^［25］，财政压力、公共权力垄断和公共服务效率低下引发了80年代以后的市场化改革。与早年的放任态度不同，美国政府在这次市场化过程中承担了整体规划、指挥和引导的作用，减轻了财政压力，但也存在碎片化、全国公共服务不统一、均等的弊端，社会公平和公共利益受到损害。

近年来，全球对公益性政府的期待不断提高，实现公共服务均等化成为各国公共政策改革的目标，政府在公共服务供给中的作用也出现了转变，通过有效干预保障人民享有均等的公共服务，通过产权分离、公私合营等方式激发服务效率成为主流理念。

改革开放以来，中国坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步，“十二五”期间，城镇居民人均可支配收入年均增速7.7%，农村居民人均纯收入年均增速9.6%，与GDP年均增速7.8%保持一致。逐年增大用于社会公共事业和民生保障的财政支出，稳步提高养老、医疗、住房等社会保障水平，2014年财政收入用于民生的比例提高到70％以上^[13]。城乡区域差距趋于缩小，常住人口城镇化率达到56.1%，使低收入人群共享到了社会发展的成果。

虽然中国的基本公共服务的水平还不够，还存在着一定程度的贫富差距，但效率与公平并重、发展与分享共存的社会领域改革正在稳步推进，累进税收体系逐步完善，公共服务体系更加健全，基本公共服务均等化水平稳步提高，“精准扶贫”措施深入落实，公共文化服务体系基本建成，在财力紧张情况下，大力保障全国人民平等参与、平等发展的权利。

“十三五”期间落实共享发展理念需要作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，从而增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。

第一，全力实施脱贫攻坚。“十二五”期间，中国现行标准下农村贫困人口减少了1亿人^［26］。 贫困县农民人均纯收入翻了一番，增长幅度连续5年高于全国农村平均水平。贫困地区饮水安全、道路交通、电力保障等基础设施建设目标全面完成，教育、卫生等基本公共服务目标基本实现。按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村扶贫标准计算，2015年末农村贫困人口尚有5575万人^[11]，确保到2020年中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫的任务仍然十分艰巨。“十三五”期间，我国将充分发挥政治优势和制度优势，加大中央和省级财政扶贫投入，贯彻精准扶贫、精准脱贫基本方略，创新扶贫工作机制和模式，把革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片贫困地区作为脱贫攻坚重点，实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，把贫富差距控制在合理范围内。通过制度建设使人民共享发展的“能力”和“权利”，通过发展特色产业、劳务输出、易地扶贫搬迁、交通建设、生态保护等工程深入落实脱贫攻坚。

第二，提升全民教育水平。在初次分配中，市场机制充分发挥作用，受教育程度越高的人群收入相对越高，缩小收入差距要把提升人的发展能力放在突出位置。2015年，我国九年义务教育巩固率93%，劳动年龄人口平均受教育10.23年。“十三五”期间将继续全面提升教育水平，着力增强人民科学文化和健康素质，加快建设人力资本强国。加快基本公共教育均衡发展，减小城乡差距，建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，加强教师队伍特别是乡村教师队伍建设。加快教育体系建设，鼓励普惠性幼儿园发展，普及高中阶段教育，提升残疾人群特殊教育普及水平、条件保障和教育质量，完善现代职业教育体系、推进现代大学制度建设，大力发展继续教育，增强教育改革发展活力。

第三，提升全民健康水平。医疗卫生服务体系是经济社会发展和全面小康社会建设的健康屏障，防止因病致贫、因病返贫需要全面提高人民健康水平，建立健全基本医疗卫生制度。2014年全国卫生总费用预计达35378.9亿元，其中政府支出占29.9%，社会卫生支出占36.9%，个人卫生支出占33.2%^［27］。 “十三五”期间将逐步扩大向全体城乡居民免费提供基本公共卫生服务的范围，实现人人享有基本医疗卫生服务，实施妇幼健康和计划生育服务保障工程，加强出生缺陷综合防治，基层医疗服务机构标准化达标率达到95%以上，支持中医药传承与创新，全面实施“互联网+”健康医疗益民服务，推广全民健身，提高人民身体素质。

第四，提高民生保障水平。中国特色社会主义的本质要求人民共享改革发展成果，但我们提倡的并不是财富的平均分享，而是基本公共服务均等、人民发展机遇公平、社会救济体系完善，共享发展的理念既不允许我国出现突破道德底线的贫穷，也不会出现超出劳动应得水平的福利待遇。“十二五”期间，我国基本医疗保险实现全覆盖，基本养老保险参保率达到82%，城镇保障性安居工程住房建设4013万套。“十三五”时期，我国将继续增强公共服务供给，建立国家基本公共服务清单，在公共教育、劳动就业、社会保险、卫生计生、社会服务、住房保障、文化体育、残疾人基本公共服务等方面促进公共服务均等化。开放市场并完善监管，努力增加非基本公共服务和产品供给，创新公共服务提供方式。完善社会保险体系，健全社会救助体系，支持社会福利和慈善事业发展，积极应对人口老龄化，保障妇女未成年人和残疾人基本权益。

第五，实施就业优先战略。整个“十二五”期间，我国共解决失业人员再就业2770万人，就业困难人员就业890万人^[28］。截至2015年末，全国就业人员77451万人，就业规模庞大，就业总量矛盾仍然突出。中央明确指出，要将保障比较充分的就业作为稳定经济增长的目标和底线，要把稳定和扩大就业作为经济社会发展的优先目标。“十三五”期间我国将实施就业优先战略，推动实现更高质量的就业，实施劳动者素质提升行动、落实高校毕业生就业促进和创业引领计划、开展农民工职业技能培训、加强特殊就业人群职业培训、完善公共就业创业服务体系建设，对就业困难人员实行实名制动态管理和分类帮扶，做好“零就业”家庭帮扶工作。

第六，加强社会主义精神文明建设。我们既要让人民的物质生活更殷实，又要让人民的精神生活更丰富。截至2015年末全国共有艺术表演团体2052个，博物馆2956个，公共图书馆3136个^[11]，基本完成“三馆一站”免费开放。“十三五”期间我国将全面提高国民素质和社会文明程度，构建现代公共文化服务体系，推进基本公共文化服务标准化、均等化，完善公共文化设施网络，继续推进公共文化设施免费开放，加强基层文化服务能力建设，加大对老少边穷地区文化建设帮扶力度，加强老年人、未成年人、农民工、残疾人等群体的文化权益保障。

总之，“十三五”规划提出的创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的发展理念符合中国国情，顺利时代潮流。规划《纲要》通过二十篇八十章篇幅，将新发展理念贯彻到经济社会发展的各个领域。能否真正在发展中实践这些新发展理念，关系中国未来发展全局。只要全国人民同心同德，在规划的指导下明确目标、凝聚力量、共同奋斗，就一定能在2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标。