| 9月22日：上海城市总体规划实施评估及思考 |
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| 发布时间：2016-9-22 13:15:20 来源：澎湃研究所 |
目前不少中国大城市的总规期限，都是2020年。从现在到2020年，时间没剩下多少。近几个月，不少大城市都在进行新一轮的总规修编工作，包括北京、上海、武汉等等。总规的修编，展现了一个城市未来的方向和定位。而总规修编过程中的公众参与情况，某种程度上，反映了城市治理的开放性与包容性。
这里，我们先来看看上海。上海市城市规划设计研究院副总工程师詹运洲先生，在7月初由“前滩综研”主办的“改革论坛2014”上，就分享了其所在机构的项目研究成果，以及他本人对此的理解，其中包括对总规实施的评价，也有对新一轮总规修编的思考。
上海城市总体规划编制历程
上海最早的总规，就是“大上海都市计划”。它是1946年上海编制的规划。那时上海行政区域只有不到1000平方公里，人口只有400多万。这个规划当时把江苏省太湖流域全部包进来做规划，人口预测到了1600万。
现在回过头看，这个规划非常先进。最近《大上海都市计划》一书整理出版，其中的内容，包括许多调出来重新整理的珍贵文献档案。这本书对了解整个上海的规划历史非常有意义。
（1946年大上海都市计划）
回看上海1946年的规划，对新一轮总体规划编制的改革和创新非常有价值。在那时，上海提出要成为中国最大的城市，当时它已经是远东的商贸、工业和金融中心，是中国联系世界的重要门户。
解放以后改革开放之前，上海的规划有1953年版和1959年版。这两版规划都是在前苏联专家指导下做的，做得非常务实。规划关注具体的土地使用，告诉你这块地干什么，开发什么。那时，上海建了很多新村和一些卫星城。
（上海1953年版规划图）
（上海1959年版规划图）
1986年版的规划，是改革开放以来第一个城市总体规划。这个规划相对比较简单，城市规划的地位和作用开始显现。
（上海1986年版规划图）
对上海城市建设有重大影响的规划，是1999年编制完成、2001年得到批复施行的规划。这个规划提出，把上海建设成“四个中心”：经济中心、贸易中心、金融中心、航运中心，这四个中心的定义相对比较宽泛，规划也提出上海要建成国际化大都市。
（上海2001年版规划图）
现在我们进行的“2040”规划，正是针对这一轮规划的修编。为了这一轮规划修编，从2010年开始，市规土局会同市规划院，用了一年半的时间，对上海的社会、经济、居住、公共设施、生态、文化、交通、基础设施等方面作了全面评估。
可以看到，上海编了这么多版的规划，大体可分为两个阶段。解放前的规划是偏政策类，更多地反映城市发展导向，强调发展理念。建国以后的规划，更强调土地使用管制，用一张土地使用规划图，明确了土地开发的性质，比如是居住还是工业——我国各个城市的总体规划编制，都有这个特点。这是两种类型的规划。1946年的规划学得更多的是欧美国家模式，更偏向发挥市场的作用；1953年以后的各版规划，基本上学的是前苏联模式，更强调政府主导。
对上海城市总体规划实施的评估
下面说说我们对城市总体规划实施所做的评估。规划实施中取得良好效果的方面有很多，这里不多展开，我们所做的评估更多的是问题导向，简单概括有以下几方面的问题。
在目标定位上，2001年的规划（编注：1999年编制完成，2001年得到国务院批复施行）中提了“四个中心”、“国际化大都市”。实际上，跟真正的国际化大都市相比，上海目前有待提升的空间仍然较大，尤其在文化软实力、创新能力、政府的服务能力方面，整个城市的国际竞争力有待加强。
从发展方式讲，过去20年，上海的发展一直是快速扩张的，目前人口已达到2400万，超过了规划预测的人口总量，在不进行任何有效有序合理的控制的情况下，今后人口可能会更多。我们考虑采取多情景下的城市应对模式，预测城市在不同发展趋势下的人口总量、结构和空间分布，并在居住、交通、公共设施、基础设施方面做好应对策略。
在空间格局方面，上海的规划更关注行政区内的发展，在行政区域内又更关注中心城的发展，总体上对区域一体化关注不够，对城乡统筹发展也关注不够，与长三角城市群的协同发展还有待加强。上海城乡差距问题突出，我们通过最近的调研后发现，上海新市镇、农村跟中心城、新城的差距非常大。
在产业方面，上海的先进制造业和服务业的发展都还不够。金融等方面的竞争力在提升，但总体还是靠后。比如，上海的工业用地面积占建设用地比重接近30%，远超过大多数国际化都市10%左右的水平，且工业用地的产出率相对较低且不平衡。
更大的差距在环境品质上。比如说，上海目前为止还没有一条像样的绿道系统。无论是建成环境，还是公共小广场等等，差距都很大，包括一些土地的混合使用，都做得远远不够。上海徐家汇的小广场密度约为6个/平方公里，不到国际大城市商务区平均水平的一半。再举公共绿地的例子，每天有多少人绕着上海世纪公园周边跑步？我认为，市民更希望在公园里跑步。这说明，公共空间除了数量不够以外，其开发性也不够。实际上，上海城市公园的面积一直在增长，而游人数量并没有同比增长，说明公园利用率在下降。
上海城市发展面临的基本形势
1、世界大趋势
先说世界上的大趋势。我们做上海城市总体规划实施评估这段时间，不同国家和地区出了好几本书，包括美国的《世界趋势2030》、欧盟的《全球发展趋势2030》、俄罗斯的《2030全球战略预测》以及世界银行的《2030，中国建设现代、和谐、有创造力的社会》等，我们经过学习概括，有几点认识：
首先，这些书里都提到全球经济中心是在向东向南转移。以前全球的中心区域是环大西洋沿线，现在则逐步转移到环太平洋沿线，目前人口超过1000万的特大城市，基本都位于太平洋沿岸。
其次，全球城市和腹地城市之间的关系，一般城市群呈现金字塔结构，形成稳定的空间形态。将来的城市竞争更多地是城市群的竞争，中心城市需要融合在城市区域当中，一起参与全球城市竞争。这一点非常关键，上海竞争力的不断提升，很大程度上需要长三角区域的整体发展。
第三，全球新增加的中产阶层，主要集中在以中国、印度为首的发展中国家。中产阶级是一个城市里最具活力的群体。城市竞争的关键是创新，人才是城市创新和竞争力的智力源泉，中产阶级人群增长，会增加对整个城市的居住质量、公共空间品质、文化的需求。这就要求城市不断提高吸引力和竞争力。
2、我国新型城镇化规划的趋势
国家刚发布新型城镇化的规划，关键词是“以人为本、生态文明、优化布局、文化传承、四化（工业化、信息化、城镇化、农业现代化）同步”。总结近期关于区域统筹的规划，有一些新的趋势和特点。
第一，更关注促进东中西、沿海、内地联动发展，缩小区域发展差距。这个问题非常重要，相比一个地区先发展起来，现在更重要的是区域发展之间的平衡。
第二，更注重沿大江大河和陆路交通干线的引领发展，积极培育新的区域经济带和增长极。
第三，更注重促进区域一体化的发展和协同发展。最近比较热的是京津冀一体化发展，其规划强调“四网同步”，即城镇网络，生态网络、交通网络、文化网络合一，要在这四个方面首先要做到一体化。
目前来讲，京津冀一体化发展，难度还很大。河北的贫困县绕北京一圈，这两个地区在很多方面有非常大的不同。在京津冀一体化的进程中，要转移首都非核心功能，但到底哪些是首都非核心功能，从根本上而言，这不是政府能决定的，要靠市场。区域一体化过程中，该如何实施分类指导差别化引导，是一个非常重要的问题。京津冀的一体化，与长三角、珠三角不能简单类比，不同地区应该有差别化的做法。
对新一轮总体规划的思考
应对新一轮特大城市发展，习近平总书记强调，城市规划，不能政府一换届、规划就换届。5月6日上海市第六次规划土地工作会议召开，上海新一轮总体规划的编制正式启动。会上市委市政府领导强调，规划是百年大计，不能走弯路，不能出错误，编制规划更要积极也要稳妥，既要有为也要无为，要重视留白。这就为做好新一轮规划指明了方向。
围绕修编上海新一轮总体规划，市政府发布了有关指导意见，主要的指导思想和关键内容可阐述为：四个转变、五量调控、六个导向、七大重点。
1、四个转变
上海这次提出的四个转变，主要是：价值取向强调以人为本，发展模式强调内生增长，管理方式强调过程控制；规划内涵强调空间政策。
在价值取向上，高举以人为本的大旗，以满足人的全面发展需求为导向。举一个例子，我们花两年做了上海养老设施布局规划，上海老龄化的程度在全中国是最高的，但各项设施配比相对较低。当老龄人口高峰到来时，全上海大概会有近600万老年人口，他们的养老设施需求怎么解决？从经济发展讲，不能以牺牲福利保障换取经济增长，以人为本要反映在具体行动计划上。满足各类养老设施需求，就需要合理确定各级政府的责任，在空间上和政策机制上都必须提出应对。
在以人为本的规划编制过程中，应高度关注公众参与。以前规划是精英规划、专业规划，这次更多关注老百姓的具体想法。现在我们通过建立相关的专家咨询机制，部门合作机制，人大政协参与的协商机制以及区域统筹协作机制、公众参与团等，来落实公众参与机制，这次规划编制了上海公众参与和执行手册。在区域统筹上，这次跟浙江、江苏两省有更多互动，与两省规划部门做业务交流，进一步寻找更多共同语言。
在发展模式上，由外延发展型规划转变为内生增长型规划。上海本轮规划编制有一个响亮的承诺，这次规划到2040年要实现建设用地零增长，最好是负增长。目前，全中国几乎所有城市的总体规划编到现在，全都是扩张型，没有一个城市做到建设用地不增加，上海估计是第一个，这也反映上海在整个转型发展方面的引领地位。当然，上海有这个条件，上海3000平方公里建设用地，仅容纳2400万人，还有集约节约的余地。这个过程中，做好城市更新非常重要。上海低效用地比例在20-30%，工业用地平均容积率不到1，使用效率较低。
在管理模式上，由愿景式终极目标思维转变为底线型过程控制思维。城市规划是公共政策的一种，公共政策要参照其自身的逻辑和规律去制定和执行，有一个完整的过程。一般来讲，规划要及时掌握实施的绩效，掌握空间结构的变化，掌握城市发展的动态，应对城市重大事件的影响，要进行全过程的规划。我们希望把这次规划做成行动规划和过程规划，而非传统的终极蓝图式的规划，画一张图就结束。我们要通过建立一套目标、指标、坐标相对应相关联的动态监测机制，建立一个可操作可度量可考核的指标体系。
参照很多国际大都市的经验，我们设想要建立几种类型的指标：综合发展指标、居民感受指标，上海特色指标，新型发展指标。比如上海的特色指标之中，有一项是工业用地的转化率。上海工业用地占建设用地比例27%，在全球城市里是最高的，因此，将来工业用地的总量会严格控制，也会有相当多的工业用地转化为其他用地，通过土地二次开发，有效盘活存量土地。还有一项居民感受的指标，特别强调自行车道的长度、平均通勤时间、休闲绿道线的密度等等，这些方面老百姓最有切身感受。
在规划内涵上，由规定性技术文件转变为战略性空间政策。我们希望做的是一整套体系，从发展目标到实施策略、保障政策，三位一体。换个角度讲，城市总体规划不仅是规划部门的规划，而应成为多规衔接的平台，希望与发改委、专业部门的规划有效衔接起来，成为引领整个城市发展的战略蓝图。
2、五量调控
为进一步提高土地节约集约利用水平，提高土地利用质量和效益，以土地利用方式的转变，促进和保障上海 “创新驱动发展、经济转型升级”，上海市政府印发了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见的通知》，提出了“五量调控”的土地新政。
一是总量锁定。对未来上海的总量建设用地约3226平方公里作为用地天花板予以锁定，并力争实现“负增长”。
二是增量递减。逐年减少新增建设用地规模，完善新增建设用地计划管理，推进集建区外建设用地减量化。
三是存量优化。未来城市发展应更加立足存量，不断优化城乡建设用地布局，促进存量工业用地调整升级，开展中心城城市更新，改造“城中村”。
四是流量增效。提高土地利用的效率和效益，强化土地利用全生命周期管理，完善土地资源市场配置，加大违法用地和闲置土地整治力度。
五是质量提高。建立紧凑型、节约型用地标准体系，鼓励土地立体开放和复合利用，提高产业准入门槛。
3、六个导向
六个突出的规划导向，分别是发展内涵要突出以人为本，发展格局要突出区域一体，发展底线要突出生态优先，发展方向要突出功能提升，发展路径要突出睿智增长，发展精神要突出开放包容。以上几方面之前也论述过，这里再简单概括一下：
发展内涵要突出以人为本：市民幸福是上海城市发展的根本追求。尊重人民群众在城市发展中的主体地位；提高城市公共服务能力和均等化水平；加强社区建设，强化市民的社区归属感，积极提升市民生活质量和幸福指数。
发展格局要突出区域一体：区域一体化是全球城市的重要特征。共同构建长江三角洲空间网络体系，建设具有较强国际竞争力的世界级城市群；大力促进区域产业合理分工布局，基础设施高效衔接，生态环境持续改善。
发展底线要突出生态优先：生态环境是城市核心竞争力的关键要素。要限定城市边界，坚决遏制城市无序蔓延，严格控制城市发展规模；推动城市生态保育和休憩功能融合发展，不断改善和优化城乡人居环境。论整个生态基底，上海在全球城市、全国城市中都并不领先，虽然我们也是园林城市，人均绿地已达到13平方米，取得的成绩巨大。但生态优先不是简单的数量指标，更强调生态服务能力，这里面有很多工作要做。我们现在数量有了，但品质、质量还有非常大的差距。
发展方向要突出功能提升：城市功能是建设全球城市的基本支撑。要增强城市集聚辐射功能，努力提升全球资源配置能力，推进产业“高端化、集约化、服务化”发展。我们整个城市功能提升，一定要按全球城市目标去设定。
发展路径要突出睿智增长：创新驱动是城市科学发展的根本路径。要坚持绿色发展、循环发展、低碳发展，着力推进资源节约集约利用；坚持公交优先，倡导绿色出行；建设创新型城市和智慧城市。
发展精神要突出开放包容：开放包容是上海的城市品格。要不断扩大对外对内开放，以更加宽广的视野，积极主动参与国际竞争和合作；不断增强城市包容能力，推动各种资源汇聚和多元文化交流。上海要有真正进一步扩大对内对外的开放、以更宽广的视野参与国际竞争的海派精神。
4、七大重点
一是发展目标。三句话概括就是：上海是世界的上海，上海是中国的上海，上海是上海的上海。把这三个问题解决好，规划就基本完成了。
“世界的上海”说的是，上海发展要与全球发展的趋势相适应，充分反映国际大都市发展态势，以上海为核心城市的长江三角洲参与国际竞争的能力要提升。
“中国的上海”指的是，与国家发展目标相衔接，高度体现国家战略要求，在规划上做到“四个率先”。
“上海的上海”，要求规划要高度关注居住在这个城市中的各类人群的需求，更加强调公共设施服务的均等化和能力水平的提升。
上海要与现代城市发展规律相契合，追求更高的城市品质。在城市品质方面，目前我们中心城区和国际大都市中心城区差距也很大，中心城和郊区的差距就更大。曾有位专家说到上海的全球城市指标：如果上海的郊区新市镇具备能够吸引外籍人士居住生活的条件，就能表明上海城市发展的品质和国际化程度的高度。
二是城市规模。上海的突出问题是人多，但核心问题不是总量，是结构问题和空间分布问题。在整个新一轮城市总体规划中，关于城市规模，有两件事情。
第一，积极推动城市转型，用产业结构调整来引导人口结构优化。产业结构的调整升级，是引导整个人口结构优化非常重要的指向。新加坡的经验也谈到这一点，其人口结构升级经过好几轮。上海这方面有很大空间，现在总体讲，上海的产业结构和江浙两省基本属同一水平，上海的工业用地产出水平甚至赶不上深圳。
第二，实施差别化的分类管理，上海中心城人口和就业岗位都非常高，但我们的新城新市镇总体人口不多，人口吸引力不够，很难吸引中高端人才集聚。如何进一步加大对新城和新市镇的投入力度，发挥这些地方对人口的吸引作用，是需要重视的问题。上海未来如果发展到3000万人口或更多，若能有效引导增量人口进入新城和新市镇，可以使上海整个城市网络比现在更有张力和竞争力。
第三，突出复合社区发展理念。我们长期以来，把社区建设放在不太紧要的位置上，没有把社区作为提供居住、工业、公共服务的基本单元，社区里的基本配置，如老年人的服务点、养老设施、卫生站等，都不是按照这个目标来做的。相比之下，新加坡就有非常好的经验，在地铁车站附近，把所有公共服务设施都集中在一块，实际是个小型的社区中心。这一点上海是缺乏的。
三是土地利用。土地规模需要进一步严格控制，需要通过更严格的土地政策来实现土地零增长。土地政策的核心关键词就是之前说到的五量调控。
四是空间布局，特别强调近沪空间。上海和周边地区城镇产业已经形成连绵态势，但在空间、产业、生态、交通方面缺乏有效的衔接。应特别强调与上海近沪城市有机联系。北边开始，启东、海门、太仓、昆山、吴江、嘉善、平湖，这一圈活力非常强。要考虑将这些近沪区域有效统筹起来，真正形成近邻的通勤圈。上海应充分发挥长三角核心城市、长江经济带龙头城市的引领作用，积极把周边这些城市一起整合进来，谋取更大的发展空间。
五是产业发展，要突出高端化、集聚化、低碳化。在产业空间布局方面，要有序推进104工业区块的评估和深化优化。推进位于建设区内、不在工业园区中的约195平方公里的工业用地转型发展，加大城市外围零星分散的约198平方公里工业用地的减量复垦。对于同城市及地区周边发展不相适应的规模较大的产业基地和园区，应结合地区整体情况做城市更新，或作为城市未来大事件的战略储备空间。
六是交通发展。更强调轨道交通的基础作用，强化交通枢纽的连通性，上海规划研究设想设立上海东站，东南西北都会有客运枢纽，把所有交通模式整合在一起。城市交通以公共交通优先为基本导向。形成以轨道交通为骨干、公共汽（电）车为基础，客运交通枢纽为衔接的城乡一体化公共交通体系。重点加强轨道交通对优化城市空间布局和促进土地综合开发的作用。
七是新型城镇化。核心问题是缩小城乡差距，提升新城作为独立城市的能力，促进美丽乡村的建设。要推进上海生态网络建设，最重要的指标就是，上海生态用地必须确保在3500平方公里。生态建设最重要的就是三网整体规划建设，水网、绿网和文化网络，需要统一起来进行考虑，这在江南水乡地区非常有代表性。
小结
上海特大城市的发展和新一轮城市总体规划编制，要强调三个要点：人本化，以人本化为核心；生态化，强调资源环境约束下的发展；区域一体化，把城市群协同均衡发展作为整个城市发展的平台。
在三个要点的基础上，还有三个非常重要的变量。我们要探讨城市如何根据这些变量，做出相应的应对措施。
其一是信息化，大家都能感受到，我们的生活和生产方式被信息化深刻改变了，大家可以在线工作、在线购物，对传统办公楼的需求就减少了很多；其二是市场化，它是影响城市发展动力最重要的因素，也是最活跃的因素，我们需要考虑如何有效发挥市场化的作用；最后是全球化，上海如何在更广阔的空间中寻找城市定位，过去上海更多是在跟周边地区同构竞争，相对忽略了如何提升自己的国际竞争力，接下来要回答好这个问题。
（报告者系上海市城市规划设计研究院副总工程师，内容来自7月5日由前滩综研等单位主办的“改革论坛2014”，本文经报告者审订。）
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