诸多迹象显示，2004年就被中央叫停的跨省域耕地占补平衡，有望近期逐步松绑。东部经济较为发达地区，尤其是京津沪等地，有望获得本省份之外的补充耕地指标。

这对于耕地后备资源日益短缺、占补平衡压力越来越大的地方政府来说，可谓一大利好。

所谓耕地占补平衡，是中央政府为了保护耕地数量而推出的一项政策，简单理解是A省一个建设项目需要占用一定数量的耕地，按照现行《土地管理法》规定，需要补充相应数量和质量等级的耕地。自2004年开始，这项工作只能在本省区域内实现。

一旦允许跨省占补平衡，则耕地后备资源匮乏的A省可以通过资金等交易方式，向后备耕地资源丰富的B省购买相应的补充耕地指标。这样，建设占用耕地的占补平衡在总量上也得以实现。

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中央释放重大信号

近年来，各界对于放开跨省占补平衡的呼声不断，中央部委也开始将之纳入政策研究范围。

近期出现的一个重大信号是，12月5日召开的中央全面深化改革领导小组第三十次会议，审议通过了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》。

会议强调，加强耕地保护和改进占补平衡，要坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。要坚持耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，坚持耕地管控、建设、激励多措并举保护，严格控制建设占用耕地，推进耕地质量建设，健全耕地保护补偿机制。对跨地区补充耕地等重大举措，要严格程序、规范运作。

这也是中央层面近几年来首度提及“跨地区补充耕地”。

“这个文件应该近期就会发布了，到时相关政策就会明朗了。”一位不愿透露姓名的土地专家对第一财经记者表示。

目前，除跨省异地占补平衡被国家限制未开展外，跨县域和市域的异地占补平衡比较常见。随着补充耕地异地化的逐步推行，发达地区在省域内部调剂指标越来越难，要求开放跨省占补平衡限制的呼声越来越高。

经济发达地区往往“缺耕地”，耕地大省往往“少资金”，这种背景下，松绑耕地占补平衡政策成为双方的共同诉求。

在今年年初的全国国土资源工作会议上，一位东北耕地大省国土厅官员就曾提出建议推动实现跨省异地占补平衡。

今年8月份，国土部在“关于探索在全国范围统筹农田占补平衡的提案复文摘要”中称，建设占用耕地占补平衡作为耕地保护的重要措施，取得了显著成效，将积极探索国家统筹补充耕地。

“对于京津沪等资源严重匮乏的地区，为适应十三五期间国家区域发展战略和新型城镇化、农业现代化、生态文明建设等对耕地保护提出的新要求，我部会同农业部、中央农办正在研究加强耕地保护和改进占补平衡政策，提出整合使用耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等资金，加大补充耕地资金投入，在严格控制建设占用耕地的前提下，由国家统筹补充耕地等政策思路，实事求是解决补充耕地难题。上述政策文件正在抓紧研究起草中。”国土部称。

东部后备耕地资源枯竭

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我国之所以要实行占补平衡政策，保护耕地是根本目的。

官方数据显示，截至2015年年底，全国31个省(区、市)耕地总面积为20.25亿亩，与2014年底相比，全国耕地净减少89.2万亩。

我国耕地面积的减少，建设占用是最大原因。如2011年减少的532.7万亩耕地中，建设占用耕地485万亩，占比超91%。

国土部数据显示，“十二五”期间，建设占用耕地1710万亩，补充耕地2561万亩，补充耕地中有1415万亩建成高标准农田，落实了占一补一、质量有提升的土地政策。

近年来，占补平衡政策在实际操作过程中出现不少新问题。如地方时常占优补劣、占多补少，甚至有地方在占用城郊优质的耕地资源后，将山上的土地“开发”成耕地资源，用来完成占补平衡指标。

此外，实行占补平衡要求地方拥有一定的耕地后备资源，这样占用之后才有能力去补。但我国东部沿海、辖区面积较小的直辖市和个别省份，耕地后备资源已近枯竭，落实耕地占补平衡困难，个别省市出现了难以足额落实耕地占补平衡的情况。

在国土部12月28日举行的“全国耕地后备资源调查评价结果新闻发布会”上，国土部地籍司副司长冯文利表示，汇总结果显示，全国耕地后备资源总面积8029.15万亩。从区域分布看，耕地后备资源主要集中在中西部经济欠发达地区，其中新疆、黑龙江、河南、云南、甘肃等5个省份后备资源面积占到全国近一半，而经济发展较快的东部11个省份之和仅占到全国的15.4%。

此外，集中连片耕地后备资源集中在新疆(不含南疆)、黑龙江、吉林、甘肃和河南等5个省份，占69.6%。而东部11个省份之和仅占全国集中连片面积的11%。

“这反映出，经过多年持续开发利用，经济发展快的地区后备资源稀缺甚至枯竭，在省域内实现占补平衡越来越难。”冯文利说。

除缺少后备资源，经济发达地区近年来补充耕地成本也越来越高。统计数据显示，北京市2011~2013年共补充耕地4.17万亩，亩均成本3年增长了一倍多;天津市2009~2013年共补充耕地30.02万亩，亩均成本5年增长了2.5倍。

东部耕地后备资源近乎枯竭，这种现状也逼迫占补平衡政策必须作出应对，跨省成为“大势所趋”。

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平去年5月曾对耕地保护工作作出重要指示：对耕地占补平衡以及耕地保护中出现的新情况新问题，要加强调查研究，提出有效的应对之策。

仍存新问题

通过国家统筹的方式来实现跨省占补平衡有望成为现实，但也会提高监管难度。

省级区域内的占补平衡工作一般由省级国土部门监管。假设，允许上海购买新疆的耕地指标来满足自身占用耕地的需要，那这项工作究竟由谁来监管?上海的国土部门还是新疆的国土部门?这种跨区域的交易耕地指标监管理应由中央一级的国土部门来监管，但需要耗费很大的人力和物质资源。

上述土地专家称，目前政府在占补平衡问题上的制度建设和监管力度都在加强，对操作环节上的要求非常严格。

中央深改组会议也要求，对跨地区补充耕地等重大举措，要严格程序、规范运作。

此外，一旦放开跨省占补平衡，是否会出现东部省份由于减轻了补充耕地的压力，而又出现建设项目大肆占用耕地的情况?

监管部门对此已有所预警。国土部规划司副司长周建春11月底表示，将严格控制非农建设占用耕地。确实要占用耕地的，按中央的要求要“占一补一”、“占水田补水田”，严格落实占补平衡制度，补充同等数量和质量的耕地，确保18.65亿亩的红线不至于减少，不至于突破。

“按照中央的要求，对于整个的城乡建设要严格控制。从去年开始，国土部跟住建部开始划定城市的开发边界，控制城市对周边优质耕地的占用。同时一些独立选址的建设也是严格按照节约集约的要求，严格控制，增强建设用地的利用强度和投资强度，改变以往的那种粗放式发展、粗放式利用土地，城市摊大饼向外无序蔓延的态势。”周建春说。