| 公共住房的建设经验与未来展望 |
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| 发布时间：2012-9-1 15:17:04 来源：中国房地产数据研究院 |
第二届“公共住房的未来”国际研讨会，于2012年8月29-30日在复旦大学管理学院史带楼友邦堂召开。会议由复旦大学住房政策研究中心主办，香港城市大学公共与社会管理系、亚太住房研究网络(APNHR)协办，美国城市土地学会(Urban Land Institute, ULI)、同策房产咨询股份有限公司、中国房地产数据研究院进行了支持。来自新加坡、中国香港、中国台湾、英国、法国、瑞典、荷兰、匈牙利、韩国、美国和中国大陆等国家和地区的学界专家以及政界和业界人士，围绕“公共住房的未来”这一主题进行了深入的探讨和交流。
会上，上海实业城市开发集团有限公司副总裁李滨先生介绍了上海市保障性住房开发和建设经验，中国房地产数据研究院执行院长为其颁发了优秀案例奖。
会议期间，各国与会专家学者各自就特定国家和地区的公共住房政策和具体的实施举措展开论述，并围绕中国公共住房政策的现状作了较为全面的探讨，并对其未来远景进行了展望。
一、制度建设是上海住房保障体系的关键
开幕式后，上海市住房保障和房屋管理局刘海生局长首先作了《加强制度建设，探索构建符合上海实际的住房保障体系》的主题演讲。
他认为一直上海高度重视住房保障体系设计，力求通过制度建设，统筹安排、分类解决城市居民的住房困难问题，出台多项文件。目前，上海已经初步构建形成以廉租住房、共有产权保障房（即经济适用住房，下同）、公共租赁住房、动迁安置房“四位一体”、租售并举为特征的住房保障体系。廉租住房制度受益面持续扩大，可持续发展的共有产权保障房制度得到稳步推进，符合特大城市特点的公共租赁住房制度的探索不断取得进展，旧区改造动迁安置住房建设和供应成效显著。
上海通过建立科学长效的住房保障运行管理机制，来逐步完善住房保障准入标准的动态调整机制、以信息化手段为依托的经济和住房状况核对机制和创新保障性住房租后售后管理机制。不久的将来，上海的住房保障体系将进一步深化发展，届时保障性住房供应结构将会得到优化，住房保障政策也将得到完善，保障性住房社区管理也将达到新水平。
二、香港转移住房政策予快速城市化的中国城市的可行性
通过比较香港与中国大陆在社会政治经济背景和公共住房政策环境的异同，香港大学城市规划与设计系赵丽霞教授阐述了中国大陆借鉴香港公共住房政策的可行性。
她首先指出，香港住房政策具有其特殊性，因而只能部分满足中国城市公共住房政策的更广泛社会目标。在留住外来人口、提升社会和政治稳定性以及解决住房可支付性等问题上，中国大陆城市和香港具有相当的一致性，但是由于中国大陆城市自身发展存在诸多差异，它们在这方面将面临着更多的问题与挑战。一方面，快速城市化给中国大陆城市带来了巨大的住房需求；另一方面，历史上遗留下来的大陆户口迁移政策使得公共住房准入标准的制定变得非常复杂；此外，鉴于目前大陆房地产市场的现状，大陆城市公共住房政策被赋予了支持私有住房市场发展、刺激经济增长的更深层次的政策目标。可见，中国大陆城市比香港需要更多样化的住房政策工具。
其次，在经历了近二十年快速城市化后，中国大陆城市面临着公共住房土地供给的更大挑战。回顾香港，其开展大规模公共租赁住房项目的时期恰逢香港城市开始扩大之时，这使得香港政府可以在逐渐扩张的城市边缘的新土地上建设公共住房。而中国大陆城市直到最近才开始大规模推行公共住房项目，而这离快速城市化进程已经长达近二十年，这势必带来许多建设障碍。由于选址偏远，保障房一般都面临着交通等相关基础设施配套问题，这些问题如果得不到很好的解决，公共住房的开展将越加艰难。
再次，“以售养租”是香港公共住房获得可循环现金流的重要举措。在香港，香港房屋委员会和香港房屋委员会可以同时提供公共租赁住房和含补贴的出售住房，并将出售住房的销售收益用来建设和运营亏损的公共租赁住房。可见，稳定的现金流是香港公共住房可持续发展的重要因素。因此，大陆城市应该在这方面有所借鉴，否则持续大规模公共租赁住房项目的长期供给和运营将很难得到保证。
三、香港住房政策的发展趋势与展望
香港城市大学公共与社会管理系叶毅明副教授阐述了香港住房政策的发展趋势，并对之进行了展望。
香港成型的住房政策发端于1954年。在1950-1960年代，香港多处公共住房居住点构成了徙置区；1970年以后，出租公屋成为主流，政策制定者倾向于“居者有其屋”——这是基于财产的福利政策。住房政策的演变，受到诸多因素的影响：有生产主义体制、工业政策、社会工资的竞争性和新市镇开发，还有香港滞后的住房自有率、供给的垄断以及高房价的遏制作用。
最近一段时期以来，1997年香港特区政策在住房方面的工作卓有成效，房屋的自有率增加到70%。受亚洲金融危机的影响，香港的楼市出现崩溃，历经十五年才基本恢复。目前，香港房屋供应短缺，房价达到历史最高点。而低端私人租赁市场恶化，公屋轮候期加长，公屋租客被边缘化。短期来说，房屋确实难以获得，尤其对年轻人而言；长期来看，房屋资产会出现两极分化，房屋投资的风险有增无减，在全球化的背景下，公屋对穷人的重要性越发增加了。
四、台湾公共住房政策存在三大互动力量
台湾政治大学张金鹗教授认为，在台湾政治、经济、社会三方面的力量共同推动公共住房的发展。通过对比台湾地区三个政治时期——独统期（1945-1975）、地方纷争期（1975-1996）和民主期（1996-）的公共住房政策，他发现各时期公共政策出台的目的始终在于政策制定者巩固和获得政治利益。
五、美国住房政策的经验：金融创新
密西根大学邓岚副教授认为，通过金融创新可以吸引私人投资进入公共住房，这些创新包括税收减免的市场交易等。
她指出，近年来美国联邦政府通过提供税收减免的方式补贴租给低收入家庭的公共租赁住房的开发，效果不错。那些将一定数量的新建住宅租给低收入家庭的开发商可以从联邦政府获得的税收减免，开发商可以在资本市场上通过中间商卖给以大金融财团为主的投资者，从而筹集资金用于低收入住房的开发。凭其购买的税收减免，投资者不仅可以减免其公司所得税，而且可以获得其他法律方面的好处。因此，在资本市场从开发商投资购买税收减免成为投资者的一个很好的投资选择，进而鼓励了私营和非营利机构合作开发低收入住房。
这样的经验显然对资金短缺的中国保障房建设有着很好的借鉴意义。
六、新加坡公共住房发展的两大支柱
新加坡国立大学房地产研究院院长邓永恒教授在演讲中详细阐述了新加坡建屋发展局和中央公积金在新加坡公共住房发展中所起的支柱作用。
他指出，建屋发展局和中央公积金这两大支柱互为补充推进了新加坡居者有其屋计划的实施。建屋发展局不仅整体负责公共住房的规划设计、土地征集、建设、分配和管理，而且还向符合资格的组屋购买者提供建屋发展局优惠利率贷款。与此同时，中央公积金除了提供购房融资外，还向符合条件的首次购房家庭提供购买再售组屋的公积金住房津贴。因此，建屋发展局和中央公积金所肩负的任务已超越满足可支付目标和公民置业需求，它们同时致力于通过建立房产创造财富效应进而促进房产的向上流动、稳定住宅价格和降低按揭违约风险，它们最终成为新加坡公共住房发展的两大支柱。
七、荷兰社会租赁部门的地位变迁
荷兰社会租赁住房市场因其“社会属性”与独特发展历程而名闻遐迩。荷兰代尔夫特理工大学彼得布豪威尔教授介绍了荷兰社会租赁住房独特的发展历程。他指出，荷兰住房联盟、社会住房建设担保基金和中央住房基金对荷兰社会租赁住房市场的发展进程中具有举足轻重的作用。
荷兰住房协会是荷兰社会租赁住房供给中占主导地位的非盈利组织。它一方面将社会租赁住房的运营收益用于建造新的社会租赁住房，另一方面为各地的住房协会提供低利率贷款。另外，荷兰政府积极推进社会租赁住房融资来源的创新，包括继续推进金融市场的自由竞争和抵押贷款利息扣除政策，成立了社会住房担保基金（WSW）和中央住房基金（CFV），分别为住房协会提供长期贷款担保和金融支持与管理服务。
目前，荷兰社会租赁住房占全国住房总量比重达到32%，比其他西欧国家都高出许多。此外，二战结束后的荷兰社会租赁住房市场也经历了一条独特的发展路径。这些都是在荷兰特殊的国家福利体系、截然不同的住房政策及国家住房政策指导下的住房供需平衡等因素共同作用下的结果。
八、瑞典公共住房部门发展的政治因素
瑞典素以国民福利好而著称，在公共住房方面，瑞典也有其独特的方面。
瑞典乌普萨拉大学的Roger Andersson教授实证分析了瑞典政治因素对公共住房部门规模的影响。他使用瑞典1990年至2008年的选举和人口登记数据运用逐步回归方法发现：政治因素能显著解释1990年瑞典公共住房规模的改变和1990至2008年间公共住房作用的变迁。
九、匈牙利的非正统住房政策
匈牙利城市研究所主任Joseph Hegedus教授主要介绍了经历经济危机后的匈牙利政府在公共住房政策所采取的新举措。
他首先对匈牙利公共住房部门的发展进行了回顾，并对最近十二年匈牙利住房抵押贷款市场的发展进行了综述。紧接着他介绍了2009年之后的匈牙利住房市场及政策变迁。最后对匈牙利公共住房在未来的发展给出了评价。
十、首尔的公共租赁住房新实验
韩国首尔研究院副院长张英姬博士介绍了韩国首尔2012年8万套公共住房计划以及在土地供给受到约束条件下采取的增加公共租赁住房供给的新举措。
他指出，针对较低收入的单身青年，韩国首尔推出了“城市生活住房项目”。张英姬尤其提到，韩国公共住房很多项目不配停车位，以此屏蔽非真实住房困难者。另外的一个新举措是通过购置购买存量房而非新建来增加公共租赁住房供给，成本虽然相对较高，但受益者满意度很高。此外，利用私有资本建设公共租赁住房成为首尔增加公共租赁住房的新探索。通过在住房开发项目中配建共租赁住房的混合开发的方式，私有资本参与到了公共租赁住房的项目中。
十一、中国公共住房政策的现状与未来
复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰副教授是本次会议的具体组织者，他在作了一个专题报告，对2011年以来3600万保障房建设的一些初步统计资料汇总与效应分析，剖析了中国政府之所以在2010年之后开始大规模发展公共住房的动机。
他认为中国政府希望通过公共住房达到“一石三鸟”的作用。首先是民生作用，政府希望通过提供廉租房这样的形式，增加公共服务投入，保障最低收入群体，促进民生发展和提高社会的稳定性；其次是预防作用，政府希望通过大规模的政府主导和可控的公共住房建设，消减商品房过高价格所蕴含的经济与金融系统风险、平抑房价、预防商品房地产投资因为调控和自身周期而可能过快下滑所带来的经济硬着陆风险；再次是发展作用，政府希望大规模提供主要面对新生技术工人和专业人员等城市新移民的公租房，帮助改善其居住社区环境和增加社会融入机会的公共住房，加速城市化、破解“双二元”难题、鼓励移民定居、减缓劳动力成本上升速度、扩大内需、促进产业升级和结构调整。正是基于这样的逻辑，中国政府特别重视通过提供包括棚户区改造房、动迁房这样直接为城市旧区改造服务的特殊住房，来加速城市发展和城市级差地租再释放。当前，公共住房与中国城市发展高度相关互动。
陈杰以为，在任何国家和任何时期，住房政策从来就不是也不应该只关注解决住房问题，那样的住房政策是狭隘的没有生命力的，事实上从国家建设的高度和国家经济与社会发展的宏观战略角度来考虑和匹配住房政策。但住房政策如果同时附带有太多目标，相互之间的内在冲突性也就难以避免。当前中国公共住房中很重要的一个困扰就是，如何将保障所内在要求的廉价性、可支付性和经济发展所必然要求的成本可回收性、资本成长性有效结合起来。
通过总结研讨阶段各国专家的发言观点，陈杰还提出国际经验中公共住房建设最大的教训是，一度只考虑解决居住问题，却忽视人的社会性和人的发展问题。发展公共住房，一定要努力避免低收入聚居（因为容易产生社会隔阂，滋生暴力犯罪）；公共住房，兴建不难，难的是后期可持续管理；新建的规模性和空间布局都要有严格的科学论证，从存量中收储公共住房有很多优势；政府应该是公共住房的协调者和制度设计者，不宜做直接提供者，要强调社会分工；应该提供税收和金融手段鼓励房地产公司和非盈利组织发展非盈利性的社会住房，比如向公共住房和社会住房的投资者提供可以在市场上出售交易的税收减免额度。公共住房要有货币化保障和专业化的公共住房金融体系配合发展。
十二、中国的房地产政策需要回归
会上，中国房地产数据研究院执行院长陈晟发表了《中国房地产政策——偏离与回归》的专业演讲。
陈院长认为，长期以来中国农民阶层的利益没有得到应有的尊重，中国房地产政策过度偏重于房地产的经济属性而忽视了其应有的社会属性，房地产业所应担负的民生职能被付之阙如。今后中国的房地产政策应该回归其保障民生的社会属性。要注重房地产市场需求中轴线的实际与理想位置的偏离，中国房地产政策需要顶层设计，以彻底解决其临时性、行政性色彩过浓的问题。今后房地产市场较为理想的供应状况应该是：保障的归保障，市场的归市场，各得其所，相得益彰。
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