自从1992年提出建立社会主义市场经济体制以来，规划成为政府调控国民经济与区域经济发展的重要手段，各类规划受到政府与学者的广泛重视。“十七大”报告明确指出：“加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。”然而，在学术界与政府部门，人们对国土规划和其他规划的关系及其本身的体系还存在多种不同的认识。 

一、国土规划在规划体系中的定位 

2007年出台的《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》曾经明确指出：“全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。”

根据这个意见，全国主体功能区规划是基础性规划。但对各类规划间的关系，一直众说纷纭，没有形成共识。这里我尝试提出一个区分意见。整个规划体系可分为四个层次：第一层次是主体功能区规划，第二层次是国民经济和社会发展规划，第三层次包括国土规划、区域规划与城乡规划，在欧洲这三个规划有一个总称，即空间规划，第四个层次是专项规划。四个层次的规划之间的关系见图1。

应该说，不同层次的规划的调控定位不是完全一致的。主体功能区规划的基本定位很简单，就是明确不同区域的基本功能，将不同区域划分为重点开发、优化开发、禁止开发、限制开发四类区域。主体功能规划实质上是一个区划，主要是在国家与省级行政区两个层次明确各区域的主体功能地位，没有什么太多的具体规划的内容。

国家经济和社会发展规划主要是明确不同时期的国家战略目标与战略任务是什么，比如“十一五”规划就提出了若干个具体的战略任务，如社会主义新农村建设和区域协调发展等。

国土规划主要是优化国土利用，应该分为全国和地方两个层次，跨行政区的区域不是国土规划考虑的领域。

区域规划的重点应该是优化区域发展的空间布局，区域和地方是不同的两个概念，这里的区域应该是跨行政区的。

城乡规划过去叫城市规划，主要明确城市与乡村发展的地位和分区。

专项规划主要是涉及到各个专项的目标、空间布局和措施等，比如说旅游规划、环境保护规划等。

国土规划、区域规划与城乡规划之间的关系比较复杂，对三者的关系存在多种认识。从空间范围来看，全国国土规划应该是全覆盖的，地方的也是全覆盖的，比如说一个省的国土规划一定是覆盖全省。跨行政区的区域规划不一定全覆盖，例如珠江三角洲规划，不可能覆盖广东省全部范围。关键问题是，国土规划与区域规划有什么区别？我个人认为，国土规划与区域规划的重要区别在于是否跨行政区。区域规划应该是跨行政区域，这种跨行政区的区域我称之为标准区域（这个概念是我在《区域经济政策》一书中提出的，过去国内外都没有这个概念），在美国叫BEA地区，在欧盟称为NUTS区域。这种区域是如何划分的呢？由中央政府的专门职能部门划分，通过立法方式明确。区域规划就是以标准区域为框架制定的的，不是行政区规划。一个省或一个市的规划不能叫区域规划，而应该称为地方规划。城乡规划很简单，其规划对象就是特定的城市和乡村，属于地方规划范畴。

这三类规划在空间范围、侧重点与约束性质三个方面有区别。从空间范围来看，三者的区别在于，国土规划针对全国国土与地方两个层次，区域规划主要针对跨行政区的区域（这种区域往往是由专门的职能部门确定的，如中国的京津冀、长江三角洲等），而城乡规划针对的是特定的城市与乡村；从侧重点来看，国土规划的侧重点是土地等资源的合理利用，强调的是资源的利用效率问题，区域规划是跨行政区的整合和空间布局，主要是解决不同行政区之间的矛盾，城乡规划主要回答两个方面的问题，一是城市的性质是什么，二是功能分区；从约束性质来看，国土规划要有强制性，区域规划是引导性的，不可能有多大的强制力，根据国外的实践，实际上区域规划很难谈得上有强制性。城乡规划是有立法依据的，许多国家也都有类似的立法。

二、国土规划本身的层次和内容

国土规划的层次可以从层级和层面两个方面来分析。从层级来看，国土规划包括两个层级，即全国国土规划与地方国土规划，不涉及跨行政区的区域。地方不必层层搞国土规划，许多省级以下的地方制定国土规划实际上是浪费钱财，这种规划没有作用。从层面来看，国土规划包括国土总体规划与国土详细规划。国土总体规划是战略性的，国土详细规划就是土地利用规划，是实体性规划。

从两个层级和两个层面的组合角度，可将国土规划分为四类，即全国国土总体规划、地方国土总体规划、全国国土详细规划与地方国土详细规划。这四类规划的内容应该是各有侧重。总体来说，全国国土总体规划是导向性规划，具有指导意义，详细规划要落实总体规划的基本导向。

全国国土总体规划的基本内容包括：特定规划期内国土利用效率评价、国土利用的战略目标、基本原则；国家层次的重大国土整治项目安排；具体的国土政策（立法）；国土规划实施机制。

地方国土总体规划的基本内容包括：特定规划期内地方国土利用效率评价、国土利用的战略目标与基本原则；地方重大国土整治项目安排；地方国土利用法规。

全国国土详细规划的基本内容主要是全国土地利用分区框架，而地方国土详细规划的基本内容是地方土地利用分区。

从全国的总体规划来说，有一个很重要的内容，即特定规划期内国土利用的效率问题，之前对这个问题注意不够。

需要强调的是，国土规划的内容应该立法。为什么要立法呢？我给大家举个例子，从80年代到最近，国务院先后出台了至少六个有关禁止地区封锁的规定。我将这六个规定的主要内容摘出来进行对照，发现了一个惊人的事实，即国务院发布的这些“规定”、“通知”等基本上是内容大同小异，而且根本就没有发挥预期的作用。其原因在于，这些规定只是规定了禁止的内容，但没有规定对违反禁令的人或地区由何机构给予何种惩罚。最近几年铁矿石涨价的一个重要原因是没有制止地方之间的利益冲突。无论是政策还是规划，必须要有立法，没有立法的规划难以发挥作用。

三、完善空间规划的制度基础

过去曾经有一个顺口溜：“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，全是鬼话，不如领导的一句话”。之所以如此，是由于规划的制度基础不完善，或者说我们管理的制度不完善。制度基础问题又包括哪些方面呢？根据欧盟和美国的实践，我总结出了“四管”，即四个方面八个字。

第一个方面是“谁管”。“谁管”主要是指职能机构的设置问题。国务院有20多个部委，涉及到规划职能的主要有发改委、建设部、国土资源部、民政部、农业部等，管理的部门多，职能交叉重叠。明确管理的职能部门有两个思路，一个是由相关部委组成一个联合的规划委员会，另一个是成立一个专门的职能部门，将分散在众多部委的规划职能集中起来。

第二个方面是“管谁”。“管谁”涉及的是管理对象问题。中国的战略区域，即四大板块是明确的，但规划与政策作用对象并不明确。例如，国务院出台了“东北地区老工业基地振兴规划”，但并没有明确东北地区哪些城市是老工业基地，东北地区全部是老工业基地是不可能的。我个人认为，国土规划应该以行政区为规划对象，没必要涉及大的跨行政区的区域。进行标准区域划分，主要是为区域规划提纲基本空间单元。

第三方面是“咋管”。“咋管”涉及两个问题，即管理工具与管理程序。工具就是落实规划的政策，一个有可操作性的规划需要政策的支持。无论是规划还是政策，还必须有一个合理的程序。2003年召开的十六届三中全会的公报明确提出：“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序”。但落实起来并不容易。改革开放以来，中国出台了不少法律条文，但是程序不清楚，结果有法不依现象相当严重。

第四个方面是“管效”。“管效”就是通过监督和评价机制考察规划的效应与效益。迄今为止，我们制定了许多规划与政策，但没有确定合理的监督与评价机制，比如原来制订了不少国土规划、区域规划与城乡规划，规划的效果基本上没有做过评价。

在上述四个方面的制度基础问题中，前两个是根本性的，前两个解决不了，后两个也无法解决。

近期应该重点解决的问题包括三个方面：第一，应该设立一个区域管理机构。这是我最近十多年一直在宣扬的一个观点。如果没有一个综合性的区域管理机构，涉及区域管理的部门太多，部门间就会相互扯皮，相互掣肘。比如，《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》规定了全国与省级行政区完成主体功能区规划的时间表，但没有按时完成，其中一个很重要的原因就是谁管的问题还没有解决。第二，明确区域划分，即明确区域管理的具体空间对象，应该尽快明确中国的问题区域与标准区域。第三，规划与政策立法。应该尽快明确制定空间规划与政策的法律与程序。

注：此文是根据我在2009年国土资源部召开的内部讨论会上的发言整理的，行文较为口语化。其中的一些观点我在许多场合宣扬过。有关不同规划间的关系的观点只是一家之说，值得讨论与推敲。