《指导意见》着力改变城镇低效用地再开发主要由政府主导的现状，鼓励土地权利人和社会资本自主、参与开发，调动各方参与改造开发的积极性。为此，提出5条激励政策：

一是，鼓励原国有土地使用权人通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发，同时明确了划拨协议方式取得、用途认定、价款缴纳等方面的优惠政策；

二是，鼓励农村集体经济组织和原集体建设用地使用权人积极参与；

三是，鼓励产业转型升级优化用地结构，对企业“退二进三”、迁址重建的，要求各地在用地选址、土地审批、用地规模与计划安排等方面给予积极支持；

四是，鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块，申请集中改造开发；

五是，明确要求加强公共设施和民生项目建设，优先安排一定比例用地，用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，对积极履行公共性、公益性义务，配建保障性住房或公益设施的改造开发主体，各地可进一步给予适当政策奖励。

此外，按照依法依规、尊重历史的原则，对历史遗留建设用地，提出了分类处理的政策意见。

城镇低效用地再开发，不仅有利于推进节约集约用地、缓解土地供需矛盾，而且在优化用地结构布局、推动产业转型升级、促进城镇更新改造等方面将发挥积极作用。具体有以下几个方面：

一是可以有效增加建设用地供应，减少城镇建设占用耕地的数量，有利于保护稀缺的耕地资源，同时为经济社会发展提供空间；

二是可以调整优化城镇用地布局，有利于推动供给侧结构性改革，促进产业转型升级，提高经济发展质量和效益；

三是可以加强城镇基础设施建设，有利于改善城镇人居环境，促进宜居城市、美丽城镇建设；

四是可以有效释放社会需求，带动社会投资，增强经济发展动力。

《指导意见》主要从两方面提出了管理措施。

一是严格控制改造开发范围，加强规划统筹。按照既有利于对低效粗放用地改造、优化用地结构布局，又防止标准过低、造成大拆大建的要求，《指导意见》将城镇低效用地限定在第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地，并且要求权属清晰、不存在争议。2009年以后发生的建设用地不纳入改造开发范围。

同时，从节约集约用地、促进产业升级、改善人居环境、提升城市发展质量等方面，提出将禁止类、淘汰类、不符合安全生产和环保要求的产业用地，以及老城区、城中村、棚户区、老工业区等作为改造开发重点。考虑到，各地情况千差万别，要求市县人民政府结合实际，确定城镇低效用地具体认定标准，编制专项规划和项目实施方案，严格控制改造开发范围。

二是健全协商和社会监督机制。《指导意见》规定，建立公开畅通的渠道，充分了解和妥善解决群众利益诉求，做好民意调查，充分尊重原土地使用权人的意愿，未征得原土地使用权人同意的，不得进行改造开发。建立改造开发项目信息公开制度，改造开发涉及的专项规划、实施方案等各个环节均应公开，保证群众的知情权、参与权、监督权。严格执行土地出让相关程序，规范土地市场秩序，涉及出让的必须开展地价评估、集体决策、结果公示。

过去，城镇低效用地改造开发主要由政府主导，改造后的土地增值收益主要成为政府的出让收入和开发商的利润，被改造地块单位和个人仅能获取房屋和土地的相应补偿，无缘分享改造开发产生的土地增值收益，致使改造开发困难重重。

《指导意见》明确提出，要建立健全政府引导、部门协同、公众参与的工作机制，按照市场在资源配置中起决定性作用的要求，鼓励土地权利人、集体经济组织等市场主体和社会力量参与改造开发，形成形式多样的改造开发模式，增强改造开发的动力；

要建立健全平等协商机制，充分尊重土地权利人的意愿，提高改造开发工作的公开性和透明度，妥善解决群众利益诉求，做到公平公正，实现和谐开发；

要建立完善经济激励机制，协调好政府、改造方、土地权利人等各方利益，实现共同开发、利益共享；

要严格保护历史文化遗产、特色风貌和保障公益性用地，统筹安排公共设施、民生项目和产业用地，实现经济发展、民生改善、文化传承多赢。