地方国有资本投资运营公司发展现状与趋势展望

基于12省市国有资本投资运营公司的调查分析

在党的十八届三中全会要求下，目前已有36家省级国资委改组组建了142家国有资本投资运营公司，在改组组建方式、投资运营模式、授权范围、作用发挥等方面探索积累了初步的经验。

2016年中央经济工作会议明确提出，2017年要加快国有资本投资运营公司试点。

为进一步深入把握国有资本投资、运营公司改革与发展现状，总结共性经验，把握未来趋势，上海国有资本运营研究院特借助“地方国有资本投资运营公司圆桌会议”的契机，面向来自全国京津沪渝鲁粤等12个省（市）24家参会企业进行了问卷调查。调查的重点，主要集中在公司发展现状、投资运营业务探索、内外部界面关系处理、存在问题与政策建议等四方面。

本次受访企业以国有资本运营类公司为主。在省属一级企业中，80%被调查对象为国有资本运营公司。市属企业比例为60%。基本由原有企业改建，新建企业仅有一例。

在国资规模体量较大、市场化程度较高的地区，往往同时设立多家国有资本投资、运营公司，并进行分类试点，如山东、重庆、深圳等地；在国资规模体量较小的区域，试点企业数量较少，有的对于投资运营业务尚未完全分开，而是实行一体化运作。

受访企业平均资产规模为1036亿元，其中规模最大的深圳投控，资产总量为4334亿元，相当于黑龙江大正投资集团的40倍左右，是内蒙古国资运营公司的124倍。

从收益水平看，拥有金融股权占比较高、市场化业务较多的企业，净资产收益率一般较高。如深圳投控以产权管理、资本运作及投融资业务为主，重庆渝富集团以股权类业务为主，收益率分别达到14.4%和11.9%。与此相对，以政策性和功能性业务为主的公司，收益率相对较低。

围绕创新融资、产业投资、资产管理、股权运营等核心主业，各地投资运营公司进行了广泛的探索，初步形成了“融投管退”的闭环运营模式。

1.融资方式以直接和间接融资相结合为主

从融资方式来看，受访企业普遍采取了间接和直接融资相结合方式。选择股权融资方式的企业有云南国资运营公司、黑龙江大正投资集团和重庆渝富集团3家，占比20%，而选择ETF、可交换债等其他方式的企业不足15%。

从现有的融资方式和比例看，尽管国有资本投资、运营公司作为与资本市场紧密对接的重要平台，但在创新融资手段方面仍然过多依赖债权融资，在股权融资方面还有待深化创新。

2.投资方式以战略性、直接投资为主

国有资本投资、运营公司是肩负着功能性任务的市场化运作主体，需要同时兼顾政策性任务与市场化业务。有超过70%受访企业选择开展了财务性投资，57%受访企业选择了政策性投资。 

从股权投资方式来看，以直投方式为主，股权投资基金和“母基金+子基金”方式为辅。据调查，86%受访企业选择直投方式，其中有43%企业选择股权投资基金和“母基金+子基金”方式。表明国有企业自主投资仍然占比较高，撬动社会资本的能力和效率还有待进一步的提升。 

3.管控模式以分类管理和战略管控为主

从国有资本投资、运营公司对出资企业差异化管理模式看，受访企业中有72%选择了分类管理、分类考核和分类监管；也有极少数企业选择实施“一企一策”，推行差异化管理。

从对控股企业管控方式看，85%的企业均委派了产权代表，其中46%的企业选择了“委派代表+战略管控”，31%的企业选择了“委派代表+财务管控”。

4.产权转让和资产证券化成为资产处置的主要方式

从资产处置方式来看，受访企业普遍采取了组合处置方式，包括产权转让、资产证券化、重组整合、清理退出等多种方式。其中，产权转让和资产证券化成为受访企业的优选方式。

1.九成企业旗下基金超过3支

调查表明，除内蒙古国有资本运营公司外，其余90%以上受访企业均设有基金，且都在3支以上。其中，上海国际集团、山东鲁信、河南国控等旗下设立基金超过5支，占比达到50%。其余的基金在3-5支之间。

这充分表明，投资基金化已成为国有资本投资、运营公司普遍接受的方式。

2.半数企业基金管理规模超百亿

从基金管理规模来看，50%受访企业均表示旗下基金管理规模超过百亿元，其中上海国际、山东鲁信和重庆渝富集团旗下不仅拥有超过5支基金，且基金管理规模均在百亿元以上。34%在50-100亿元之间。

3.八成企业与外部PE机构开展合作

在与外部的私募股权投资机构（PE）的合作方面，86%受访企业表示，已与PE达成合作意向或已实质性开展合作。其中，65%的受访企业，包括山东鲁信、重庆渝富、深圳远致等，已持续与PE机构开展投资合作。

1.推进持股企业改革成效初显

调查显示，90%以上企业均表示正在推进或准备推进持股企业混改，其中上海国盛、上海国际、湖北宏泰、河南国控等8家企业已推动多起混改。

2.参与区域内上市公司定增较为普遍

从参与区域内上市公司定增情况来看，大多数受访企业均表示参与了至少1起上市公司定增。其中，上海国盛、上海国际、山东国控、重庆渝富集团、广州国资发展控股参与了多起上市公司定增。

国有资本投资、运营公司作为代表地方政府的操作平台，参与地方国有控股上市公司定向增发，一方面有助于维护区域上市公司市值的稳定；另一方面可优先分享资本市场增值收益助推地方区域经济发展，成为大家普遍接受的方式。

1.市场化选聘力度逐步加大

尽管目前受访企业中尚无企业完全采取市场化方式，但在人才内部培养的同时，各受访企业不同程度引入了市场化选聘方式。据调查，43%受访企业选择了市场选聘为主，内部培养为辅方式，其余57%受访企业则选择了以内部培养为主，市场选聘为辅的方式。

2.职业经理人制度探索试点

从职业经理人的探索情况来看，目前仅有14%的企业在探索。大多数企业主要采取传统国有企业的选人用人方式。72%的企业在企业中层探索了市场化选聘。

国有资本投资、运营公司对于专业化人才的需求较为强烈。开展职业经理人试点，不仅能促进相关业务的拓展，同时还能引进新的血液激发企业活力动力。

1.市场化激励机制逐步建立

尽管现阶段尚未形成完全市场化的激励机制，但已有不少企业开始了这方面的探索。根据对受访企业的调查，超过六成的受访企业表示正在积极探索设计激励机制，有47%的企业选择采取重点项目专项激励，选择重点子公司额外激励和关键岗位额外激励的企业则分别占比13%和7%。

2.创新激励方式有序推进

从推动创新激励试点的主要方式来看，近80%受访企业均在积极推动创新激励试点。受访企业中选择项目跟投作为激励试点方式的比重较高，占比39%；其次是增量奖励，占比23%；增值权奖励和员工持股则分别占15%和8%。

基于上述投资运营公司发展现状的调查和分析，目前制约地方国有资本投资、运营公司深入发展的关键因素，主要集中在界面关系、公司治理、运营机制、管控模式等领域。针对调查中反映出的问题，特提出如下改进建议。

坚持功能性定位和市场化运作相结合的发展导向，进一步理清国有资本投资、运营公司与国资监管机构的界面关系:国资监管机构重点负责定方向、定规则、定考核，两类公司重点负责管经营、管执行、管业绩。建议借鉴自贸区“负面清单”模式和淡马锡的“一臂之距”特点，进一步创新监管授权的“负面清单”机制。制定专门针对两类公司的履职规章，进一步深化政企分开、所有权与经营权分离。

强化对两类公司的监督，重点加强两类公司董事会建设，建立规范化的外部董事占多数的董事会，做实董事会专门委员会，更多地通过董事会开展对股东董事委派、企业发展战略核定、章程管理调整、信息披露及经营投资责任追究等方面的监督。

将激发持股企业活力与强化资本安全相结合，进一步规范两类公司对持股企业的管控模式。

一是建议以依法履行股东职责为根本，“一企一策”调整完善下属公司章程，在章程中规范好下属公司的主业以及授权范围，明确下属公司股东会、董事会、监事会、经营层、党组织的权责关系，使公司章程成为行使出资人权利的法定方式和基本手段。

二是建议用好外派董监事工具，建立专职化的董事、监事队伍，加强对外派董监事的闭环管理，通过外派董监事落实对持股公司的管控。

三是建议推动对持股公司的管控模式不断向战略型管控与财务型管控转变，重点管控持股公司发展战略、经营目标、重大资金、考核、薪酬激励、风险等事项，其他经营事项由持股公司自主决策，并由外派董监事向两类公司进行汇报。

一是建议建立由“监事会、审计、纪检监察、风险合规和法律事务、资金、财务”等职能部门组成的“大监督”联席会，开展联合检查及监督工作，实现监督信息共享。

二是建议借助信息技术手段，建立风险管理信息系统，将风险数据库、风险预警指标、风险管理流程纳入信息系统中，全面了解并掌握持股企业基本情况、经营状况、项目建设情况等，建立在线信息反馈机制，形成通畅的信息沟通渠道。

三是建议每年编制全面风险管理报告，由董事会对年度风险管理工作进行最终评价，并对各持股公司风险管理工作进行考核，报告最终向国资监管机构备案。

一是建议加强两类公司及持股企业的党组织机构建设。重要的省属一级投资运营公司可考虑试点设立党组，发挥领导核心作用，确保政府战略意图有效落实。

二是推行“双向进入、交叉任职”领导体制，党委书记与董事长原则上为一人。

三是进一步厘清公司重大事项决策程序，明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后，再由董事会或经理层依法履行决策程序。