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由于建设用地规模已近极限,上海的城市和产业发展受限。为了破局,从今年起上海出台了一系列土地新政,意欲盘活“工业用地”这个存量。而上海的工业用地,大都在国企名下。要改革,得先清账。
“建设用地规模必须只减不增、必须负增长,零增长也不行,这是对上海的负责。”
自2014年5月7日起,《解放日报》连续三天在头版刊登署名“申言”的文章,讨论新一轮的上海城市规划,在涉及用地规模的问题时,语态果决。
在上海6340平方公里的土地上,建设用地占比45%,迫近“天花板”。城市用地需求旺盛、供给有限,在这种情况下,如何盘活土地存量成为关注的焦点。
住宅、商业用地昂贵而拥挤,距离城市生活较远的工业用地却像公众视线的盲点。实际上,上海国有企业手中掌握着大量的土地资源,权属结构混乱,利用效率有待提高。它们的改变,是“盘活”的重点。
上海国企手里有多少地
“国资委出资监管的企业占有上海土地总量的10%以上。”
“我毛估过国资委出资监管企业的土地总量,应该不少于660平方公里。”中国房地产数据研究院执行院长陈晟向南方周末记者透露。也就是说,国资委旗下的企业占有上海土地总量的10%以上。
然而,对于这些土地的厘清与整理,是一个几乎不可能完成的任务。
2010年,上海市国资委启动土地清查,对全市52家出资单位及其下属的4180家企业进行摸底。次年公布的土地调查报告指出,与年报统计相比,同口径下(剔除房地产开发用地)的土地总量多出一倍多。除了两组百分比,国资委的这份报告没有给出更详尽的数据成果。
“土地用量上报给政府,这个没有强制性的要求,但是对于企业来说,这个家底它是清楚的。”分别配合政府和企业做过工业用地的定向研究,陈晟比较了解目前的形态。
国资委不公布,企业自己也不说,旁观者想要看清国企土地的数据,目前得到的只能是一点各方资料拼凑起来的乱账。
以上海纺织控股(集团)公司为例。它的占地面积显示在旗下上市公司龙头股份2001年的年报中:纺织集团旗下共有公司372家,全公司占地面积8平方公里。
国企分得大量土地,是历史的产物。
计划经济时代,我国城市土地实行行政划拨制度,土地使用权无偿获得,彻底否认其商品属性,不能流通。直到1980年代中期,以深圳特区为试点,协议、招标、拍卖出让土地使用权。1990年,国务院颁布城镇国有土地使用权出让和转让的暂行条例,才渐渐打开其交易市场。
然而早期的划拨用地仍大量保留在“老国企”手中。上海国资委的那次土地调查中显示,国企土地总量中,划拨土地占72.8%,出让土地占26.8%,还有少量集体使用权土地。也就是说,在国企土地中,有七成是无成本拿到的。
随着上海地价的节节飙升、传统工业制造业的萎缩,这些土地成为了老国企们摆脱历史包袱、转型重生的资金倚赖。
上海矽钢有限公司是一家成立于1981年的国有企业,在目前的工商资料中,它的业务范围前三名是:自有房屋租赁、房地产开发经营和物业管理。而销售金属材料、电子元件这些“本业”通通排在了末尾。
龙头股份的前身是上海第十七棉纺织厂,2013年报中的主营业务收入一栏,房地产业以89%的毛利润远超排在第二位的商业业务,后者毛利润是20%。
国企拥有的土地也是其流动资金的来源。年报显示,2013年依靠抵押房屋和土地使用权,申达股份向银行申请到借款3490万元,龙头股份则申请到1.64亿元。
拿地成本低、当下价值高,改变性质卖出去要给政府交高额的出让金,怎么玩转手里这些地?企业们盘算着自己的“土地经”。
“2.5产业”的秘密
“搞研发、总部、办公楼这样围绕工业的服务业,被叫做‘2.5产业’。”2.5产业,或者是不改变土地性质的出租,是国企盘活工业用地的主要方式。
在上海,苏州河南岸的半岛地带有一处有名的“文艺青年聚集地”——M50(莫干山路50号)。充满现代色彩的墙壁涂鸦,围绕着成片的艺术家工作室和画廊,常有举着相机的年轻人留恋在艺术仓库间,这里被称为上海的“塞纳河左岸”。
二十几幢楼房里,少有电梯,仅余的几个在运行时偶尔还会发出“哐当哐当”的声音。露在楼房外面的钢管,锈迹斑斑。它们都暗自透露着这片仓库的“前身”——上海第十二毛纺厂。
1994年,这间毛纺厂改名上海春明毛纺织厂,隶属于上海纺织集团。五年后,资产重组,这里四万余平方米的厂房出租,很快,第一位画家进驻这里。
M50的身份变幻,是上海纺织集团转型的缩影,也是近年来国企工业用地盘活的典型方式:老厂房变身文化产业创意园区。
“不同的企业走得不同,境遇越难,改变就越坚决,比如纺织企业。”陈晟说。
以M50、尚街LOFT为代表,上海纺织集团旗下渐渐拥有创意园区42家,遍布于上海的不同方位,跟从前的纺织厂房区位一样。
类似M50这样,由厂方变园区的国企转型,是比较“轻巧”的,因为它并不涉及土地性质的变更。在转型中,国企使用的是土地租赁的方式。
南方周末记者查阅龙头股份2006年的一份关联交易公告,显示了“尚街LOFT”的演变过程:
这块位于建国西路283号的成衣加工厂,占地1万平方米,隶属于龙头股份的全资子公司上海三枪(集团)有限公司。
三枪集团与上海尚街投资管理有限公司签署《房屋租赁合同》。尚街投资的大股东是纺织集团,这份合同实际上就是纺织集团内部的子、孙公司之间的一次交易。
合同显示,这块地租赁期限15年,年租金约为2000万元,年净利润贡献约1300万元。
出租,是在不改变土地性质的前提下,国企盘活工业用地的主要方式。除了改造为工业园区外,另一种方法是变成办公楼。
“搞研发、总部、办公楼这样围绕工业的服务业,这样的产业在工业和服务业之间,被叫做‘2.5产业’。”上海市城市规划设计研究院顾问、教授级高工张式煜说。
“我们发现,办公楼的数量已经太多了,”他拿出一组数据,“单单一个虹桥镇,从工业用地改成‘2.5产业’的就有2000万平方米,镇里面89%都是工业用地。”
在国际房地产顾问戴德梁行2013年第三季度的工业地产租金统计中显示,上海仓库和厂房的租金均为每月35元/平方米左右,而办公楼租金高达每月105元/平方米。这解释了企业愿意改造、出租办公楼的资金动力。
灰色交易
在企业改变土地性质再交易的过程中,因透明化程度低、信息披露不完全,使得贪腐案件容易发生。
如果企业不想把土地留在手上,想要交易出去,该怎么办?两个办法,交给政府,拿补偿金;或者自己做,给政府缴土地出让金。
将土地使用权集中交给政府处理的办法叫做“土地收储”。政府收储土地使用权后,按照城市规划确定的土地用途和使用条件,经营性用地采取公开招拍挂方式,通过市场配置土地资源;或按照城市规划确定的绿地、学校、医院、道路等公益性用途进行建设。对于企业,按照原土地用途、建筑物价值评估得到补偿后,并可以在收储补偿的基础上,按照土地储备收益的一定比例再补偿,调动企业的积极性。
“地方政府土地收储有难度,因为企业不愿意交出来。我个人认为整体趋势还是应该强化原始土地权利人的积极性。”陈晟说。
企业自己处理,如果希望变成商品房出售,就要先将工业用地变性为商业用地,然后依据当下同类地块的市场价格和最初拿地成本的差额,也就是土地的升值部分,向政府缴纳土地出让金。
无论是否改变土地性质,企业交易土地使用权,都应在公开的平台上进行,走“看得见”的程序。
“产权交易所成立的初衷就是为了国企改革,防止交易过程中的国有资产流失。但是现在,土地使用权等实物资产进场交易情况不理想,有的进来了,有的没有。”一位省级产权交易所所长向南方周末记者解释,产权交易所就是提供企业从政府手上拿到地之后,再度交易的平台。
在上海的联合产权交易所网站上,可查询到的土地使用权交易仅有一例:上海矽钢有限公司拟转让的部分固定资产和土地使用权。包括:房屋建筑物共22项、机器设备共66项以及位于宝山区罗东路1957号的土地使用权。该地块总面积近5万平方米,性质为工业用地,挂牌价格1.01亿元。
事实上,在企业改变土地性质再交易的过程中,因为透明化程度低、信息披露不完全,使得贪腐案件容易发生。
2006年,与上海社保案一同被审理的上海电气(集团)总公司原董事长王成明贪污3亿元的大案,就是在国企土地交易中钻的空子。
上海闵行区莘庄工业区内一块600亩的土地,性质由“工业用地”改为“别墅用地”,命名为“南郊别墅”,整体招商出让。出让的过程没有公开,没有公示。
时任莘庄工业区总公司招商部部长的李国庆在《瞭望东方周刊》的采访中说,“来谈的公司不少,最后,新加坡俐马公司谈得比较顺利。”达成每亩地52万元的初步意向。
然而在签约前一星期,李收到通知,“此事不用你负责了”。接着,在一系列的闪转腾挪后,以每亩38万元左右的价格转让给了上海广电房地产有限公司和闵华实业,主要策划人是时任上海广电(集团)有限公司总裁的王成明。
根据2003年初的土地评估价格,南郊别墅600亩土地价值逾5亿元,而当初的转让价格仅2亿元左右。其中交易流程的不透明是国有资产流失的主要原因。
2011年,上海国资委的土地调查报告指出,“本次调查中发现,部分企业内部没有建立与土地相关的购置、变更、处置、抵押、投资、出租及改制等方面的内控制度,也没有建立相应的决策和授权审批制度,造成内部监督制约机制无效,土地管理无法可依,形成土地运作中擅自低价出让、租赁土地,非法转让土地及越权审批等行为。”
“新政”的新路
“转型”方向主要是指工业用地变为研发总部类用地,和商务办公等经营性用地。
“老国企”们按照自己的境遇规划各自的土地经,出现了工业用地参差不齐的使用效率。陈晟提供了一组对比:“按地均GDP来说,香港每平方公里的产出在400亿左右,我们现在大概是80亿,整个工业用地的效率还非常低。”
2014年3月,《关于本市盘活存量工业用地的实施办法(试行)》开始在上海试行,以整体效率为出发点,提出规则。在土地收储以外,实施办法给了企业两个新的盘活途径:区域整体转型和有条件的零星转型。
这是企业可以自主盘活土地的办法,但更多地需要多个原土地权利人合作进行整体改造。
例如,虹桥机场T1航站楼以东,有一块547亩的土地,权属关系犬牙交错,涉及民航华东管理局、民航华东空中交通管理局、上海机场、东方航空和中航油5家单位。它的整体转型方式是,先以房地产交换的方式实现土地置换,统一权属,明确各自承担的公益性责任,按市场评估补交地价后,依据规划变更土地性质,再进行更新建设。
“转型”方向主要是指工业用地变为研发总部类用地,和商务办公等经营性用地。在这个转变过程中,可以按照城市规划改变土地性质,企业付出的“成本”按照新的土地用途(如商业用地或研发总部类用地)地价与原工业用地地价的差额。
《实施办法》制定的规则是:产业项目类研发总部用地评估价,外环以外地区,评估价不低于同地段工业用途基准地价的150%;外环内地区,不得低于同地段办公用途基准地价的70%。也就是说,郊区外是工业用地的1.5倍;市内是商业用地的“7折”。
时隔11年,为了新一轮的城市总体规划,上海举行第六次规划土地工作会议。上海市委副书记、市长杨雄再次提出对建设用地的约束,“城市终极规模的锁定,有赖于土地规划的边界约束建设用地规模只减不增,以土地资源利用方式转变倒逼城市发展转型。”
建设用地的刹车踩下去,国企“大地主”们的土地乱账就会随之浮出地表,等待厘清和规范。
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