要点

 • 为何一些城市的房价貌似“只涨不跌”？市场多数从需求方面来回答这个问题，而忽视了供应方面的影响。那么，地方政府如何管理土地与房地产供应呢？各城市有什么差异？这些差异对房价走势有什么样的影响呢？

 • 国家制定土地供给规划，近几年供给规划逐步下滑。根据我国宪法的规定，土地所有权隶属于国家和集体，土地使用权可依法流转并给予补偿。国家制定总体土地利用规划，控制土地供给，地方政府据此制定本区域土地利用规划，并根据土地规划对区域内土地实行供给管理。各区域2011-2020年的年均供地计划要远远低于2006-2010年的年均供地计划，供给规划逐年萎缩，部分反映可利用土地越来越少。

 • 受征地、拆迁、土地整理、土地储备等不确定因素影响，土地的实际供给远小于供给规划，而一些地方政府在房价上升期和下降期对土地供应的不对称现象也对房价形成支撑。主要城市实际土地供应远远小于土地供应计划限额，2006-2010年16个主要城市建设用地供给规模仅占供地计划的9%（其中深圳仅为5%），2011-2014年建设用地供给规模仅占2011-2020年供地规划的8%（深圳仅为2%），天津、北京、上海、厦门、深圳等5个区域2011-2014年供地规模较2006-2010年降幅超过45%。部分城市的土地溢价率超过100%，2008-2015年上海、珠海、北京、南京、合肥、深圳等区域土地溢价率均超过40%，房价增长均超过100%。在房价快速上涨过程中，地方政府通常只会小幅增加土地供应，而房价增速下滑时期，一般会大幅放缓土地供给，以防止房价大幅下滑。

 • 受城市规划相关法规和技术规范、城市风貌和土地价值等因素影响，各地容积率的规定也有很大差别，从而影响房地产供给。容积率越低，房价一般也增长越快。实际新增住宅的容积率一般低于容积率上限。受容积率规定的影响，实际的住宅供给也受到了一定的限制。从房价和容积率的关系来看，2008-2015年的数据表明，济南、成都、郑州等区域的容积率较高（3-4），其房价增速也越慢，而珠海、北京、上海等区域的容积率较低（2左右），其房价增长也越快。

 • 综合来看，上海、北京、南京、合肥、广州、苏州、郑州等城市对房价的影响相对较大。另一方面，一线城市占据很多资源（医疗、教育、工作机会、城市设施等），房价资源比指数也远比其他国际都市低，潜在吸引力较大。近期这些楼市有调整空间，但中期或仍然有支撑力量，不过因为人口结构逆转，全国楼市总体上大周期一去难返。

正文

1、引言

一些城市的房价为何貌似“只涨不跌”？根据一般的国际经验，30-44岁人口是购房主要人群，而我国这个阶段的人口比重早于2010年之前见顶（图1），虽然在接下来的数年之间又会有小幅回升，但跟最高点相比，仍有明显下滑，这意味着我国房地产大周期可能一去不返。与此相对应，我国多数城市的房价近几年来处于停滞状态，但一线与部分二线城市的房价却随着政府放松调控而大幅反弹，以致市场认为这些城市房价只涨不跌。

为什么市场会有这样的预期呢？我国资源区域之间分配很不平衡，导致一线楼市，甚至部分区域性二线城市，有很强的支撑力。比如，根据我们的估算，北京、上海和广州的房价资源比指数要远远低于伦敦、东京和纽约（图2），意味着北、上、广等城市对于中国人的吸引力要远大于伦敦、东京和纽约对于各自国家的居民的吸引力。除此之外，我国某些楼市还存在所谓的“刚性泡沫”，也就是市场认为政府不会让房价大幅下跌（“隐性担保”），尤其是那些房价溢出效应较大的城市。比如，北京等城市的购房者的风险偏好指数要明显高于其他城市（图3）。

以上两点无疑是我国某些城市房价坚挺的原因，但都是局限于需求方面，那么，供应方面如何影响楼价呢？具体而言，我国是如何处理土地供应的呢，各城市有什么差异？这些差异对房价有什么样的影响呢？我们接下来选取16个主要城市[1] 一窥究竟。 

2、土地规划知多少？

2.1、解码土地供应制度

国家垄断土地产权，土地所有权隶属于国家和集体，土地使用权可依法流转并给予补偿。我国的土地产权制度要求“城区土地属于国家所有，农村和城市郊区土地、宅基地、自留地和自留山属于集体所有”[2]。土地流转制度要求“土地使用权可以依法流转，对土地实行征收或征用并给予补偿，土地使用单位缴纳土地使用权出让金后方可使用土地”[3]。

国家制定总体土地利用规划，垄断土地供给，地方政府据此制定本区域土地利用规划，并根据土地规划对区域内土地实行供给管理（图4）。中央政府代表国家,是名义上的土地所有者，中央政府编制土地利用总体规划，实行“国家土地用途管理制度”。地方政府作为中央政府的派出机构，在中央政府制定的土地规划内制定本区域的土地利用规划，并对区域土地供给实行管理，主要包括以下四方面：

 • 地方政府根据上级政府土地规划制定本级土地规划，建设用地规划不可超过上级政府控制指标。土地利用总体规划实行分级审批，本级地方政府土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，地方政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，城市总体规划要与土地利用总体规划衔接。

 • 地方政府负责区域内土地的征地、拆迁和补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，房屋征收部门拟定征收补偿方案[4]，报市、县级人民政府。

 • 地方政府负责区域内土地一级开发和土地储备[5]。《土地储备管理办法》规定：土地储备工作的具体实施，由市、县人民政府批准成立的土地储备机构承担，土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发（土地一级开发），使之具备供应条件。各地方政府据此制定了不同的土地储备和土地一级开发文件。

 • 地方政府负责区域内土地出让。根据《城市房地产管理法》要求：土地使用权出让由市、县人民政府有计划有步骤地进行，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式，土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金，土地最高使用年限由国务院规定。 

2.2、土地供应规划日渐下滑

各区域按国家供地计划制定了2006-2020年建设用地供给计划。2008年国务院批准了国土资源部编制的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，随后各区域按照国土资源部的纲要制定了本区域2006-2020年土地利用纲要及2006-2010年和2011-2020年建设用地供应计划。通过对各区域2006-2010年和2011-2020年建设用地的年份平均，可以看到各区域在2011-2020年均供地计划要远远低于2006-2010年（图5）。

3、土地实际供给不足，支撑房价

3.1、土地实际供给远小于供给规划

地方政府土地供给在国务院限额内供地，土地出让满2年未开工的按法律一般要收回。在土地实际供给过程中，各区域地方政府土地管理机构每年在国务院批准的建设用地限额以内供应土地。在实际操作过程中，根据相关法律的要求，对于取得土地使用权但未按时开工的房地产开发企业，政府有权收回其土地使用权[7]，各区域根据区域的实际情况也制定了相应的监管政策（如表1）。 

在实际的土地供应过程中，受征地、拆迁、土地整理、土地储备和对土地需求等不确定因素影响，各区域实际土地供应远远小于土地供应计划限额。通过对16个样本城市的实际数据分析可以看出，2011-2014年供地规模高于2006-2010年的城市仅有重庆、成都、武汉、郑州、济南等5个城市，其余11个城市的建设用地供给量均有所降低，其中天津、北京、上海、厦门、深圳等5个区域的降幅均超过45%（图6）。2006-2010年建设用地的实际供给规模占2006-2010年的供地计划最高为25%（厦门），深圳仅为5%；2011-2014年各区域建设用地规模占2011-2020年建设用地供给规划最高为15%（无锡），深圳仅为2%（图7），各区域实际建设用地供地规模远小于计划供地规模。

住宅供地作为商业住宅最重要的生产要素，其供给水平的高低是商业住宅供给的主要制约因素之一。从2009-2014年各城市住宅供地的对比来看，与2009-2011年相比，2012-2014年天津、北京、上海、厦门和珠海等五个城市住宅供地绝对供地规模和人均供地规模均呈下降趋势，其余城市有所上涨；从绝对规模来看，重庆住宅总体供地规模最高，无锡人均住宅供地规模最高（图8-9）。深圳虽然2012-14年比2009-2011年有所增长，但人均面积最少，北京、上海、广州厦门也很低，人均只有1平米左右。

部分城市可利用土地面积不足20万公顷，如无锡、合肥、厦门、珠海和深圳等城市。从未来各城市可利用土地来看，2014年各城市土地总面积在扣除建成区面积和耕地面积后，重庆可利用土地规模最高，其次是北京、成都和广州，而无锡、合肥、厦门可利用土地不足20万公顷，珠海（7万公顷）和深圳（1万公顷）可以利用土地不足10万公顷（图10）。

3.2、土地财政是土地供给受限的重要原因

2004年国土资源部和监察部要求所有经营性项目用地须公开竞价出让[8]，2007年以后通过“招拍挂”方式出让的土地快速增加，截至2014年底，通过“招拍挂”方式出让的土地占比达到93%（图11）。

地方政府在土地出让定价权中具有垄断优势，在土地出让分成中占主动地位，部分土地出让收入占区域综合财力比重超过40%（如南京、济南、广州、重庆、成都、北京等区域）。1994年分税制改革后，地方财权上移，事权未变，在“GDP政绩考核框架”下土地财政应运而生。地方政府在土地出让定价权上具有垄断优势，地方政府制定土地出让最低底价（表2），确保土地不出现折价出让。在中央与地方政府土地出让收入的分成过程中，地方政府处于主动地位[9]，由此导致地方政府将地方财政收入寄希望于土地出让收入的分成。土地出让收入作为地方政府重要的收入来源，在地方政府综合财力中占据重要位置，2014年珠海市政府性基金收入占综合财力超过60%，南京、济南、广州、重庆等城市的这一比例也超过40%（图12） 。

部分城市溢价率超过100%，土地溢价较低的区域的楼面地价占销售价格比重也较低，如重庆、天津。土地财政要么通过加大土地供应量，要么价格上升实现。在当前土地供应受限的情况下，地方政府多数采用第二种方式。2006-2014年上述16个城市仅完成建设用地供地计划的9%（图7），其中珠海 、天津、重庆、济南、广州 、上海、北京、深圳等城市均不足计划的9%，而从2008-2010年的土地溢价来看，上海、珠海、合肥、北京、苏州、厦门的平均土地溢价超过40%（图13），部分城市部分年份的溢价率超过100%（如2013年厦门土地溢价达133%，2013年深圳土地溢价达116%）。一般来看，土地溢价水平较低的区域，楼面地价占销售均价的比重也较低，对房地产价格上涨具有一定的抑制作用。

土地溢价越高，房价增长越快。2008-2015年上海、珠海、北京、南京、合肥、深圳等区域土地溢价率均超过40%，房价增长超过100%，而重庆、天津、无锡和广州等区域的土地溢价率相对较低，房价涨幅也相对较高低（图13）。从楼面地价占销售均价比重来看，楼面地价占销售均价比重越高，房价增长越快（图14）。

3.3、开发商囤地恶化土地供应

开发商囤地加剧房地产供应紧张。从全国数据来看，从2010年开始，待开发土地面积占本年购置土地面积逐年上升（图15）。但各城市有所差异，近年开发商囤地比较严重的是天津和上海，而北京和重庆开发商囤地现象较少。

4、低容积率也抑制房地产供给

受城市规划相关法规和技术规范、城市风貌和土地价值等因素影响，各区域的住宅容积率出现较大的差异（表3）。

由于各区域住宅容积率规定的限制，各区域实际新增住宅的容积率一般低于容积率上限（图16）。受容积率规定的影响，实际的住宅供给也受到了一定的限制。从房价和容积率的关系来看，2008-2015年的数据表明，容积率越高，房价一般增长越慢（比如济南、成都、郑州），而珠海、北京、上海等区域的容积率较低，其房价增长也越快。

5、哪些城市管控房价能力强？

哪些地方政府对房地产价格的影响大？我们考虑两个因素：一是土地供给，二是容积率。

在房价上涨的过程中，土地一般也增长，房价增速下跌时，土地供给增长也下跌，但值得关注的是土地供应对房地产价格的不对称反应。也就是说，在房价上涨时期，虽然土地供应也会增加，但是增加的幅度没有在房价增速下滑时期土地供应缩减的幅度大，这是房价易涨不易跌的原因之一。2011年6月至2016年10月，在房价增速上行时期，百城房价月平均增长速度为6.1%，土地供给月平均增长速度为17.1%（图17）。2011年6月至2016年10月，在房价增速下降时期，百城房价月平均增长速度为2.4%，而土地供给平均下降34.8%（图17）。房价增速上升时期土地供应对房价的弹性低于房价增速下跌时期（图18）。

土地供应对房价的弹性差异很大。北京、上海、深圳、珠海等4个城市在房价增速下降时期，土地供应增速也下降，但在房价增速上升时期，土地供应增速对房价的弹性是负的，说明房价快速上涨时，土地供应增速不一定上升，甚至可能下滑（图19）。天津、苏州、济南、南京、无锡、武汉、合肥、广州、郑州、厦门等10个城市的土地供应对房价的弹性均表现房价增速下降期大于房价增速上升期，即表明房价增速下降时期土地下滑速度要大于房价上升时期土地增长速度。其中在房价增速下降时期，天津、苏州、济南、南京土地供应对房价的弹性大于3%，土地供应增长下滑较快（图19）。重庆、成都在房价增速下降期，土地供给对房价的弹性为负，表明在房价增速下降期，土地供应增速仍然较高。在房价增速上升期，重庆的土地供应增速也会上升。成都土地供应对房价的弹性在两个时期都是负的，说明土地供应总是比较充裕。

容积率对房价影响比较大的城市包括上海、南京、合肥、北京、广州等区域（图20）。容积率与房价呈负相关。房地产供给不仅由土地供给决定，还与容积率有关：单位面积土地上规划的建筑面积越大，可供房地产企业开发的面积越大，进而导致房地产供给的上升和价格的下降。事实上，容积率的影响要比土地供给的影响更大：容积率提高1%，房价增速就将下降约9倍。从当前的实际结果来看，容积率对房价影响比较大城市包括上海、南京、合肥、北京、广州等区域。

总体来看，从土地供应，土地供应对房价的弹性以及房价对容积率的弹性来看，北京、上海、深圳、珠海、天津、苏州、济南、南京等城市对房价的影响相对较大。另一方面，一线城市占据很多资源（医疗、教育、工作机会、城市设施等），房价资源比指数也远比其他国际都市低，其楼市潜在吸引力较大。近期这些楼市有调整空间，但中期或仍然有支撑力量。不过因为人口结构逆转，全国楼市总体上大周期一去难返。

[1] 16个城市主要包括：北京、上海、广州、深圳、重庆、成都、苏州、天津、武汉、济南、郑州、南京、无锡、合肥、厦门、珠海等城市。

[2] 《中华人民共和国土地管理法》（2004年第二次修订）规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。

[3] 《中华人民共和国土地管理法》（2004年第二次修订）规定：“土地使用权可以依法转让。 国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度” “以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”

[4] 《中华人民共和国土地管理法》（2004年第二次修订）规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。

[5] 指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

[6] 参见马小刚，《房地产开发供给制度分析》，2009.9，重庆大学。

[7] 根据《中华人民共和国城市房地产管理法》要求“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权”。

[8] 2004年3月国土资源部、监察部《关于进行开发经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，各地在2004年8月31号之前将历史遗留问题处理完毕，所有经营性项目用地须公开竞价出让。 

[9] 1992年，土地收益分成比例的收取办法规定：“土地出让金总额的5%上缴中央财政，地方财政收取的土地出让金比例，由各省、自治区、直辖市和各计划单列市财政部门在核定合理的土地开发成本和住房价款的基础上，自行确定。”

[10] 综合财力=一般公共预算收入+政府性基金收入。