由于建设用地规模已近极限，上海的城市和产业发展受限。为了破局，从今年起上海出台了一系列土地新政，意欲盘活“工业用地”这个存量。而上海的工业用地，大都在国企名下。要改革，得先清账。

“建设用地规模必须只减不增、必须负增长，零增长也不行，这是对上海的负责。”

自2014年5月7日起，《解放日报》连续三天在头版刊登署名“申言”的文章，讨论新一轮的上海城市规划，在涉及用地规模的问题时，语态果决。

在上海6340平方公里的土地上，建设用地占比45%，迫近“天花板”。城市用地需求旺盛、供给有限，在这种情况下，如何盘活土地存量成为关注的焦点。

住宅、商业用地昂贵而拥挤，距离城市生活较远的工业用地却像公众视线的盲点。实际上，上海国有企业手中掌握着大量的土地资源，权属结构混乱，利用效率有待提高。它们的改变，是“盘活”的重点。

上海国企手里有多少地

“国资委出资监管的企业占有上海土地总量的10%以上。”

“我毛估过国资委出资监管企业的土地总量，应该不少于660平方公里。”中国房地产数据研究院执行院长陈晟向南方周末记者透露。也就是说，国资委旗下的企业占有上海土地总量的10%以上。

然而，对于这些土地的厘清与整理，是一个几乎不可能完成的任务。

2010年，上海市国资委启动土地清查，对全市52家出资单位及其下属的4180家企业进行摸底。次年公布的土地调查报告指出，与年报统计相比，同口径下（剔除房地产开发用地）的土地总量多出一倍多。除了两组百分比，国资委的这份报告没有给出更详尽的数据成果。

“土地用量上报给政府，这个没有强制性的要求，但是对于企业来说，这个家底它是清楚的。”分别配合政府和企业做过工业用地的定向研究，陈晟比较了解目前的形态。

国资委不公布，企业自己也不说，旁观者想要看清国企土地的数据，目前得到的只能是一点各方资料拼凑起来的乱账。

以上海纺织控股（集团）公司为例。它的占地面积显示在旗下上市公司龙头股份2001年的年报中：纺织集团旗下共有公司372家，全公司占地面积8平方公里。

国企分得大量土地，是历史的产物。

计划经济时代，我国城市土地实行行政划拨制度，土地使用权无偿获得，彻底否认其商品属性，不能流通。直到1980年代中期，以深圳特区为试点，协议、招标、拍卖出让土地使用权。1990年，国务院颁布城镇国有土地使用权出让和转让的暂行条例，才渐渐打开其交易市场。

然而早期的划拨用地仍大量保留在“老国企”手中。上海国资委的那次土地调查中显示，国企土地总量中，划拨土地占72.8%，出让土地占26.8%，还有少量集体使用权土地。也就是说，在国企土地中，有七成是无成本拿到的。

随着上海地价的节节飙升、传统工业制造业的萎缩，这些土地成为了老国企们摆脱历史包袱、转型重生的资金倚赖。

上海矽钢有限公司是一家成立于1981年的国有企业，在目前的工商资料中，它的业务范围前三名是：自有房屋租赁、房地产开发经营和物业管理。而销售金属材料、电子元件这些“本业”通通排在了末尾。

龙头股份的前身是上海第十七棉纺织厂，2013年报中的主营业务收入一栏，房地产业以89%的毛利润远超排在第二位的商业业务，后者毛利润是20%。

国企拥有的土地也是其流动资金的来源。年报显示，2013年依靠抵押房屋和土地使用权，申达股份向银行申请到借款3490万元，龙头股份则申请到1.64亿元。

拿地成本低、当下价值高，改变性质卖出去要给政府交高额的出让金，怎么玩转手里这些地？企业们盘算着自己的“土地经”。

“2.5产业”的秘密

“搞研发、总部、办公楼这样围绕工业的服务业，被叫做‘2.5产业’。”2.5产业，或者是不改变土地性质的出租，是国企盘活工业用地的主要方式。

在上海，苏州河南岸的半岛地带有一处有名的“文艺青年聚集地”——M50（莫干山路50号）。充满现代色彩的墙壁涂鸦，围绕着成片的艺术家工作室和画廊，常有举着相机的年轻人留恋在艺术仓库间，这里被称为上海的“塞纳河左岸”。

二十几幢楼房里，少有电梯，仅余的几个在运行时偶尔还会发出“哐当哐当”的声音。露在楼房外面的钢管，锈迹斑斑。它们都暗自透露着这片仓库的“前身”——上海第十二毛纺厂。

1994年，这间毛纺厂改名上海春明毛纺织厂，隶属于上海纺织集团。五年后，资产重组，这里四万余平方米的厂房出租，很快，第一位画家进驻这里。

M50的身份变幻，是上海纺织集团转型的缩影，也是近年来国企工业用地盘活的典型方式：老厂房变身文化产业创意园区。

“不同的企业走得不同，境遇越难，改变就越坚决，比如纺织企业。”陈晟说。

以M50、尚街LOFT为代表，上海纺织集团旗下渐渐拥有创意园区42家，遍布于上海的不同方位，跟从前的纺织厂房区位一样。

类似M50这样，由厂方变园区的国企转型，是比较“轻巧”的，因为它并不涉及土地性质的变更。在转型中，国企使用的是土地租赁的方式。

南方周末记者查阅龙头股份2006年的一份关联交易公告，显示了“尚街LOFT”的演变过程：

这块位于建国西路283号的成衣加工厂，占地1万平方米，隶属于龙头股份的全资子公司上海三枪（集团）有限公司。

三枪集团与上海尚街投资管理有限公司签署《房屋租赁合同》。尚街投资的大股东是纺织集团，这份合同实际上就是纺织集团内部的子、孙公司之间的一次交易。

合同显示，这块地租赁期限15年，年租金约为2000万元，年净利润贡献约1300万元。

出租，是在不改变土地性质的前提下，国企盘活工业用地的主要方式。除了改造为工业园区外，另一种方法是变成办公楼。

“搞研发、总部、办公楼这样围绕工业的服务业，这样的产业在工业和服务业之间，被叫做‘2.5产业’。”上海市城市规划设计研究院顾问、教授级高工张式煜说。

“我们发现，办公楼的数量已经太多了，”他拿出一组数据，“单单一个虹桥镇，从工业用地改成‘2.5产业’的就有2000万平方米，镇里面89%都是工业用地。”

在国际房地产顾问戴德梁行2013年第三季度的工业地产租金统计中显示，上海仓库和厂房的租金均为每月35元/平方米左右，而办公楼租金高达每月105元/平方米。这解释了企业愿意改造、出租办公楼的资金动力。

灰色交易

在企业改变土地性质再交易的过程中，因透明化程度低、信息披露不完全，使得贪腐案件容易发生。

如果企业不想把土地留在手上，想要交易出去，该怎么办？两个办法，交给政府，拿补偿金；或者自己做，给政府缴土地出让金。

将土地使用权集中交给政府处理的办法叫做“土地收储”。政府收储土地使用权后，按照城市规划确定的土地用途和使用条件，经营性用地采取公开招拍挂方式，通过市场配置土地资源；或按照城市规划确定的绿地、学校、医院、道路等公益性用途进行建设。对于企业，按照原土地用途、建筑物价值评估得到补偿后，并可以在收储补偿的基础上，按照土地储备收益的一定比例再补偿，调动企业的积极性。

“地方政府土地收储有难度，因为企业不愿意交出来。我个人认为整体趋势还是应该强化原始土地权利人的积极性。”陈晟说。

企业自己处理，如果希望变成商品房出售，就要先将工业用地变性为商业用地，然后依据当下同类地块的市场价格和最初拿地成本的差额，也就是土地的升值部分，向政府缴纳土地出让金。

无论是否改变土地性质，企业交易土地使用权，都应在公开的平台上进行，走“看得见”的程序。

“产权交易所成立的初衷就是为了国企改革，防止交易过程中的国有资产流失。但是现在，土地使用权等实物资产进场交易情况不理想，有的进来了，有的没有。”一位省级产权交易所所长向南方周末记者解释，产权交易所就是提供企业从政府手上拿到地之后，再度交易的平台。

在上海的联合产权交易所网站上，可查询到的土地使用权交易仅有一例：上海矽钢有限公司拟转让的部分固定资产和土地使用权。包括：房屋建筑物共22项、机器设备共66项以及位于宝山区罗东路1957号的土地使用权。该地块总面积近5万平方米，性质为工业用地，挂牌价格1.01亿元。

事实上，在企业改变土地性质再交易的过程中，因为透明化程度低、信息披露不完全，使得贪腐案件容易发生。

2006年，与上海社保案一同被审理的上海电气（集团）总公司原董事长王成明贪污3亿元的大案，就是在国企土地交易中钻的空子。

上海闵行区莘庄工业区内一块600亩的土地，性质由“工业用地”改为“别墅用地”，命名为“南郊别墅”，整体招商出让。出让的过程没有公开，没有公示。

时任莘庄工业区总公司招商部部长的李国庆在《瞭望东方周刊》的采访中说，“来谈的公司不少，最后，新加坡俐马公司谈得比较顺利。”达成每亩地52万元的初步意向。

然而在签约前一星期，李收到通知，“此事不用你负责了”。接着，在一系列的闪转腾挪后，以每亩38万元左右的价格转让给了上海广电房地产有限公司和闵华实业，主要策划人是时任上海广电（集团）有限公司总裁的王成明。

根据2003年初的土地评估价格，南郊别墅600亩土地价值逾5亿元，而当初的转让价格仅2亿元左右。其中交易流程的不透明是国有资产流失的主要原因。

2011年，上海国资委的土地调查报告指出，“本次调查中发现，部分企业内部没有建立与土地相关的购置、变更、处置、抵押、投资、出租及改制等方面的内控制度，也没有建立相应的决策和授权审批制度，造成内部监督制约机制无效，土地管理无法可依，形成土地运作中擅自低价出让、租赁土地，非法转让土地及越权审批等行为。”

“新政”的新路

“转型”方向主要是指工业用地变为研发总部类用地，和商务办公等经营性用地。

“老国企”们按照自己的境遇规划各自的土地经，出现了工业用地参差不齐的使用效率。陈晟提供了一组对比：“按地均GDP来说，香港每平方公里的产出在400亿左右，我们现在大概是80亿，整个工业用地的效率还非常低。”

2014年3月，《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》开始在上海试行，以整体效率为出发点，提出规则。在土地收储以外，实施办法给了企业两个新的盘活途径：区域整体转型和有条件的零星转型。

这是企业可以自主盘活土地的办法，但更多地需要多个原土地权利人合作进行整体改造。

例如，虹桥机场T1航站楼以东，有一块547亩的土地，权属关系犬牙交错，涉及民航华东管理局、民航华东空中交通管理局、上海机场、东方航空和中航油5家单位。它的整体转型方式是，先以房地产交换的方式实现土地置换，统一权属，明确各自承担的公益性责任，按市场评估补交地价后，依据规划变更土地性质，再进行更新建设。

“转型”方向主要是指工业用地变为研发总部类用地，和商务办公等经营性用地。在这个转变过程中，可以按照城市规划改变土地性质，企业付出的“成本”按照新的土地用途（如商业用地或研发总部类用地）地价与原工业用地地价的差额。

《实施办法》制定的规则是：产业项目类研发总部用地评估价，外环以外地区，评估价不低于同地段工业用途基准地价的150%；外环内地区，不得低于同地段办公用途基准地价的70%。也就是说，郊区外是工业用地的1.5倍；市内是商业用地的“7折”。

时隔11年，为了新一轮的城市总体规划，上海举行第六次规划土地工作会议。上海市委副书记、市长杨雄再次提出对建设用地的约束，“城市终极规模的锁定，有赖于土地规划的边界约束建设用地规模只减不增，以土地资源利用方式转变倒逼城市发展转型。”

建设用地的刹车踩下去，国企“大地主”们的土地乱账就会随之浮出地表，等待厘清和规范。